【摘要】 本文通过对社会保障法律关系要素的分析,认为社会保障法律关系模式应是以实现公平保障社会成员的生存权等基本人权和建立国家为主导、社会共同协作的国民收入再分配机制为目的,最终实现社会富裕和安定为终极目标,综合运用民事、行政甚至刑事方法协调各利益主体之间的关系而形成的民事、行政和刑事之有机统一的法律关系系统。

【来源】:《云南大学学报法学版》2004年第4期。

社会保障法作为一门新兴学科,日益受到理论界的关注。对于它的研讨也日渐深入,然而对于社会保障法基础理论尤其是法律关系分析的讨论则显不足。本文拟对这一问题作初步的探讨,以为抛砖引玉之用。

一、确立社会保障法律关系模式的理论基础

(一)法律关系模式确立的要素

法律关系是某一类社会关系经过某种特定法律部门的调整而在相关当事人之间产生的具有某种特点的权利义务关系,它是特定的社会关系在法律上的表现。同时它也是直接制约和保障特定社会关系按照立法者的意图,实现法律调整的基本宗旨的规范性社会关系。法律关系是法律为当事人进行某种社会活动所设定的行为模式,使特定的社会关系既受其保护又受其制约。当该社会关系纳入并遵循这一模式的轨道,该法律部门就实现了它对该社会关系的调整功能。如果该社会关系不遵循或超出了这一模式的轨道,法律不仅不予保障,使违法当事人在法律上达不到预期的效果,而且还要使责任人受到法律处理,并要为回复被侵犯权利的应有状态而承担法律责任。

而某一独立的法律部门为调整某种社会关系所设定的模式通常由立法者的立法宗旨、该社会关系的内容与特点以及该法律部门的调整方法等相关因素决定。同时上述因素也决定了该法律关系有别于他的独特之处。{1}(P58)

(二)社会保障法律关系模式确立的基本要素

1.社会保障关系的内容与特点:社会保障作为抵御社会风险的一项重要制度已为现代各国所采纳,1989年国际劳工局社会保障司对社会保障的定义做了如下概括:它基本上可以解释为社会通过一系列的公共措施向其成员提供的用以抵御因疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡而丧失收入或收入锐减引起的经济和社会灾难的保护、医疗保险的提供,以及有子女家庭补贴的提供。由此可见,社会保障关系是国家和社会通过国民收入再分配,对社会成员在生、老、病、伤、残、丧失劳动力或因自然灾害面临生活困难时给予物质帮助,以此来保障每个公民的基本生活需要和维持劳动力再生产而在各社会成员间产生的社会关系.这种制度是为实现人权中的最基本权利——生存权提供物质支持能力的制度安排,是实现社会公正的一项重要指标.而各个国家在实施本国的社会保障制度时,通常会根据本国的经济实力和政治制度等因素确定不同的保障项目,即为本国公民提供不同的社会保障服务。因此,社会保障关系的内容不仅繁复而且各个国家间显现出极大的差异性。而我国目前已经建立了养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、最低生活保障、社会福利、优抚安置、灾害救助和社会互助等社会保障项目。这些保障项目就是我国目前社会保障关系的基本范围。而按照国际通行惯例,这些社会保障关系又可以分为社会保险关系(包括养老保险、医疗保险、工伤保险和失业保险)、社会福利关系(包括最低生活保障和其他福利项目)、社会优抚关系和社会救助关系。而这些社会保障关系不同于其他社会关系的特点是:

(1)社会保障关系具有广泛的社会性。

社会保障是以社会全体成员为对象,旨在维护社会成员整体福祗的制度。因此社会成员只要符合国家法定的条件就可以参加到社会保障关系中来,成为社会保障关系的主体。[1]这就使得社会保障关系具有其他社会关系所不能比拟的广泛性。

(2)社会保障关系中主体利益的多元性。

如前所述,社会保障关系主体十分广泛,几乎包括了国家、公民、社会组织等所有的社会构成。而每类主体之间其利益既有一致性又有矛盾性,呈现出多元化的状态。

如何抵御社会风险是人类社会从古至今都在面临的问题。社会保障制度的发展也经历了从家庭互助到福利国家,再到现代社会保障制度建立的艰辛里程。现代社会保障制度是在对福利国家制度的扬弃之后建立的。所谓福利国家制度是在矫正了以往对社会风险之归因的基础上建立的,即在其之前的所有社会保障制度是建立在这样一种观念上即一个人沦落贫困只是其个人的过失而非社会的责任,过分强调社会竞争的形式公平,不考虑社会对个人的保障责任。这种观念下产生的社会保障制度不可能实现保障社会整体安全和消除贫困的目标。随着国家在社会经济运行中地位的不断加强,社会保障制度逐步转向了福利国家制度。这种制度强调政府应以促进和维护全民福利为己任,主动干预经济运行并以国家力量推行和维持这个社会保障制度的运行。福利国家制度是建立在社会共同责任的理念之上,即社会是以全体为依托,个人风险是社会风险的一部分,社会有责任帮助其摆脱困境。可以说福利国家制度将国家或者说政府置于完全义务人的地位,而社会其他成员则只享有权利。这种利益格局虽然能够体现保障社会整体安全的目的,但是却形成国家与社会的利益失衡,即国家承担抵御全部社会风险的责任,使国家成为异化与社会的力量。而当国家或者说政府财力不支或职能失灵时,势必造成整个保障机制的瘫痪而害及社会成员的利益。为了改变这种利益格局,现代世界各国都对福利国家制度进行了改进,吸引社会其他成员力量共同参与社会保障机制的建设和运行,使国家或政府从社会福利的提供者逐步转变为国民基本生活的保障者和规范者。而正是这种现代社会保障机制的建立,使得社会各种力量在该体系中有了相互搏弈的机会,换言之在该体制中,国家或政府、社会组织(主要指雇主或用人单位等经济实体)和公民相互之间既负有义务又享有权利。作为国家来讲,其在该体系中承担着基本保障和制度规范的义务,同时享有管理和监督的权利。而社会组织和公民则承担着一定费用交纳和服从管理的义务,同时享有社会保障的权利。他们之间在保障和维护社会基本安全这一点上利益是一致的,但在福利提供和费用交纳等问题上则存在着搏弈的可能。而如何平衡这种多元化的利益关系,则是社会保障法不得不面对的问题。

(3)社会保障关系中的国家主导性和社会协作性并存。

社会保障制度作为国民收入再分配的重要方式之一,国家在其运行过程中不仅要负担整个社会的基本保障义务,同时还要进行管理和监督以保证整个社会保障活动的顺利运行。因此国家在这一制度体系中处于主导地位,这种主导地位主要体现在其履行保障和管理义务过程中而非指其在社会保障体系中拥有凌驾于社会之上的权利与地位,换言之国家在社会保障中的主导作用正是保障社会其他成员的福利实现的基础。正如前述,现代社会保障机制中国家不再是社会福利的唯一义务人,社会其他成员(包括社会组织和公民)也应履行一定义务。这样在客观上形成了中国家和社会成员共同参与社会保障制度的建立和运行,而有由国家通过立法主导或调控这个社会保障机制运行的状况。这也就决定了社会保障关系的国家主导和社会协作并存的特点。同时也就决定了社会保障机制应是在国家行政机制与市场机制之间进行平衡,而不应仅依靠市场机制解决社会保障问题。

2.社会保障的立法宗旨。

社会保障的立法宗旨是立法者对本国社会保障的实际情形和客观需要的主观评价。立法宗旨反映了立法者对某一类社会活动进行调整的主观目的,同时也是某一类社会活动需要受到国家立法调整的客观必要之主观体现。而一部法律之立法宗旨通常要受到其调整的社会关系特点和其对社会运行的重要性及这种社会关系产生的思想根源等因素决定。

如前所述,社会保障关系具有主体广泛性、利益多元性和国家主导与社会协作性相结合的特点,而社会保障制度作为维护社会稳定和国民经济再分配的方式当然具有其他社会制度不能替代的重要性,而社会保障制度的产生除了上述原因外,还有着其深刻的社会思想根源。

(1)维护公民生存权的思想。

生存权作为公民的基本人权之一已被各国宪法所承认。我国宪法第四十四条规定:国家依照法律规定实行企业、事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。第四十五条规定:中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残疾军人的生活,抚恤烈士家属,优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。

由此可见,生存权是每一个公民的基本权利并平等地受到国家基本法的保护,换言之公平地保障每一个公民的生存权是国家的基本义务。而国家履行这一义务的方式之一即是通过立法设立社会保障制度并以国家强制力推行之。

(2)社会公平理念。

公平一直是人类社会追求的目标,而在现代国家社会风险不断放大的情况下如何维护社会公平尤其是经济领域的公平是各国政府都面临的严肃课题。而社会保障作为国民收入再分配的重要方式之一,能够使社会财富进行合理分配,实现良性循环,避免贫富过于悬殊而害及社会整体利益。

(3)社会连带思想。

社会连带思想起源于法国,它是指这样一种观念即“社会是以共同的目的而相互作用着的各个人,而人首先是一种对自己的行为具有自觉的实体,其次是一种不能孤独生活并且必须和同类始终一起在社会中生活的实体。因此,唯一实在的社会生活就是能思考、能意识并以一定的目的而行动的各个人之间相互作用的生活。”{2}因此,社会成员所遭受的生活风险并非是其个人责任,社会其他成员也应对此负一定的责任,因为他们是共同生活在一起的“同类”。他们相互之间负有对抗社会风险的连带责任。而现代各国正是基于这一点才建立了广泛社会成员参与的社会保障制度。

综上所述,社会保障法的立法宗旨应是以公平保障社会成员的生存权等基本人权为基础,以建立国家为主导、社会共同协作的国民收入再分配机制为目的,最终实现社会富裕和安定的终极目标。

3.社会保障法的调整方法:

法律的调整方法是立法者基于客观的社会条件而对某种社会关系进行规制的主观反映。按照法律体系中各部门法的效力和调整范围,法律的调整方法基本上可分为刑事、民事和行政的三种方法,而其他法律部门调整其相应的社会关系皆为综合运用了上述三种方法。同时刑法、民法和行政法也非纯粹而单一的运用某一种方法,他们的调整方法也会相互融通,从而使整个法律体系成为一个相互联系又兼容并包的开放性系统。而社会保障法作为法律体系中的一部分,其调整方法也必然融会了上述三种方法并将其有机的结合起来,有效的为社会保障的基本宗旨服务。

二、社会保障法律关系模式

基于上述社会保障关系的特点和社会保障的立法宗旨及调整方法,可以确定社会保障法律关系模式应是以实现公平保障社会成员的生存权等基本人权和建立国家为主导、社会共同协作的国民收入再分配机制为目的,最终实现社会富裕和安定为终极目标,综合运用民事、行政甚至刑事方法协调各利益主体之间的关系而形成的民事、行政和刑事之有机统一的法律关系系统。

(一)社会保障法律关系主体

如前所述,社会保障关系的主体十分广泛,而当法律将这些主体纳入其调整模式,即赋予其法律上的权利义务,使其之间的一般社会保障关系上升为法律关系。而这些主体也因为享有权利和负担义务而从一般社会主体变成社会保障法律关系主体。他们包括国家、政府职能机构或其授权机构、社会组织(主要指用人单位)和公民等,几乎包括了现代社会所有成员,因此社会保障法律关系的主体同样具有广泛性。

(二)社会保障法律关系的客体

社会保障法律关系的客体是其主体权利与义务所指向的对象,具体而言就是社会保障待遇。所谓社会保障待遇是指社会保障经办机构、社会保障服务机构或政府有关部门依法向公民提供的物质帮助,其形式、内容和标准都由国家法律规定。{3}(P418)

社会保障待遇是一种物质帮助,其形式主要有货币给付、服务提供、实物发放和特殊保障等等。这些社会保障待遇的提供目的都是为了维护公民基本生存权等人权的实现和生活境遇的提高即社会保障立法宗旨的实现。但应指出的是社会保障待遇各个国家都会根据本国实际情况确定,即使在一国内,其政府也会根据不同时期的需要重新确定保障待遇的供给。

(三)社会保障法律关系的内容与性质

社会保障法律关系的内容即是法律为社会保障主体设定的权利与义务的行为模式。通过行使权利和履行义务,社会保障主体即实现了自身的社会保障利益,从而使社会保障立法宗旨得以实现。

如前所述,社会保障法律关系是法律调整发生在各主体之间的社会保障关系而在他们之间形成的法律上的权利义务关系。而这种法律关系又由于调整方法而形成了民事、行政和刑事法律关系系统。因此,笔者试通过对社会保障关系的分类研究揭示社会保障法律关系的内容和性质。

对社会保障关系可依不同标准做不同分类。笔者依不同主体之间的关系将其分为:

1.政府及其授权部门与公民之间的社会保障待遇给付关系。这主要指政府有关部门或其授权的社会保障经办机构直接或间接向符合条件的公民给付社会保障待遇的关系。如前所述,国家(或政府)承担着保障公民基本生活和福利的义务,这是一种国家责任。虽然现代社会保障机制不再要求国家独自支撑社会保障机制而使社会各主体皆参与社会保障机制的建立和运行,但这并不是否定了国家的社会保障义务或责任。不能由于社会其他主体需承担一定的筹集社会保障资金来源的义务,就认为国家承担社会保障的义务是以社会其他主体交纳法定费用为对价从而认定社会保障待遇的给付是一种等价有偿的合同关系。这样将会违背社会保障制度建立的初衷,损害公民的基本人权利益。因此,对于社会保障待遇的给付可看作是国家对公民的单务契约,即国家承担保障待遇给付义务而公民享有请求给付的权利,如果国家不履行该义务,则公民有权对国家或其授权机构提出诉讼。

2.国家或政府和社会保障事业单位和社会保障资金来源主体之间的社会保险资金筹集关系。这主要包括财政税收和补贴关系、社会保险费用缴纳关系和社会捐赠关系。这一类社会关系在法律的调整上既有行政的调整方法又有民事的调整方法,例如就财政补贴来讲就是一种典型的行政法律关系,受到国家有关行政法律法规的调整,而社会捐赠则属于一种纯粹的民事关系。因此,这一类社会关系经法律调整后形成的是行政法律关系和民事法律关系的竞合。

3.社会保障事业单位和公民之间因给付社会保障待遇和提供相关的服务而发生的关系。这一类关系是由上述第一类关系派生出来的。事业单位受国家政府委托办理相关事宜。虽然事业单位非行政机关但受其委托行使相关权利,因此这一类关系多受行政法的调整而形成行政法律关系。

4.社会保障事业单位与社会保障资金缴纳或投资、捐赠主体之间的关系。这主要包括社会保险基金的筹集、投资,以及接受捐赠的关系。就社保基金的筹集来讲,事业单位受国家政府的委托依法向缴费主体征缴社会保险费用。其主要表现在对社会保障资金筹集的管理和监督中,而这些关系主要受到行政法的调整形成行政法律关系。而对社保基金的投资运营,事业单位作为投资者又是相关民事(商事)法律关系的主体,须遵循民事法律关系模式的规范。而接受捐赠,也是一种纯粹的民事关系。

5.用人单位和劳动者之间因劳动保障相关义务的履行而发生的关系。这些义务主要体现在社会保险费用的负担上。我国的社会保险费是由政府、用人单位和劳动者三方负担的,因此用人单位就负有为劳动者交纳一部分社会保险费的义务。其二者之间的关系应同时受到劳动法和民法的调整。

6.社会保障行政机关和事业单位之间为执行国家社会保障职能而发生的关系。这主要指各机构间的分工合作、制衡监督,相互协作的关系,而这些关系多受行政法的调整而形成行政法律关系。

7.公民之间因互助共济而发生的社会关系,这种社会关系主要受民事法律的调整形成民事法律关系。

而当上述法律关系主体逾越了民事或行政法律关系模式就应承担相应的法律责任,如果这种逾越法律的行为具有严重的社会危害性而触犯刑律,则相关主体应承担相应的刑事责任。

明确社会保障法律关系模式将有利于区分社会保障法与其他部门法以确立社会保障法的独立地位,同时也可以保证社会保障立法与其他现存法律相衔接和融合,从而减少社会保障法在实施时与其他法律部门的摩擦,最大限度的发挥其功用,最终实现其立法目标。

【注释】 作者简介:曹燕(1975~ ),女,陕西省西安市人,中国人民大学法学院经济法专业博士研究生。

*中国人民大学 北京 100872

[1]社会保障是以全体社会成员为对象,其中社会保险主要为劳动者提供,社会福利和社会救助是为全体社会成员提供的保障,社会优抚主要针对社会有特别贡献和特殊身份的人所建立的,具体说来是对军人及其家属所制定的优待和各项措施。参见林嘉:《社会保障法的理念、实践与创新》(M),北京:中国人民大学出版社,2002,13.

【参考文献】 {1}寇志新.民法学(上)(M).西安:陕西科学技术出版社,1989.

{2}林嘉.社会保障法的理念、实践与创新(M).北京:中国人民大学出版社,2002.

{3}王全兴、樊启荣.社会保障法的若干基本问题探讨(A).经济法研究(1)(C).北京:北京大学出版社,2000.

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