文 / 张善柱

十九大报告提出,加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提升社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。这套全新的话语体系,标志着“社会治理”己取代“社会管理”成为执政党处理社会问题的新理念、新方式,为工会等群团组织参与社会治理、完善国家治理体系提供了强有力的政治支持。

一、社会治理的内涵

全球治理委员会将“治理”解释为“各种公共机构、私人机构和公民个人处理其共同事务的方式总和;是调和社会利益、协调社会行动、化解社会矛盾的持续过程。与治理的内涵相应,社会治理是指政府、群团组织及其他社会组织等主体,通过平等协商的方式,共同参与社会公共事务处理,进而实现公共利益最大化的过程。从字面上看,社会治理与社会管理仅有一字之差,但实际上二者之间蕴含着执政理念的重大转变。首先,社会治理与社会管理的主体不一致。在传统社会管理体制下,政府垄断着公共权力,是公共服务的唯一提供者,社会组织和公民个体均被排斥在外;而社会治理的主体是多元的,强调政府、企业和公民社会的共同作用,在相互依存的环境中分享公共权力,共同管理公共事务。其次,社会治理与社会管理的方式不一致。社会管理体制下,政府倾向于通过自上而下的行政指令、行政强制的方式对社会进行管理;而在多元构成的社会治理体系中,尽管政府仍占据主导地位,但为了使公共政策从源头上获得合法性,减少政策执行的成本与阻力,政府需要与利益相关方进行协商,围绕争议与分歧进行谈判与妥协,最终达成共识。再次,社会治理与社会管理的权力运行向度不一致。在传统社会管理体制下,社会管理的权力运行向度是单一的,具有典型的自上而下的特点。而在多元构成的社会治理格局中,既有政府自上而下的管理,也有社会组织或公民自下而上的参与,政府与社会组织之间形成了上下互动的生动格局。最后,社会治理与社会管理的目标不一致。社会管理的首要目标是实现统治阶层偏好的秩序,是社会利益格局相对固化的静态秩序。社会治理寻求各利益群体的最大公约数,能够弥合不同群体相互冲突的利益诉求,最大限度得到各方支持和认同,有利于实现更为持久稳定的动态秩序。

二、工会参与社会治理的政治正当性

政治正当性作为政治伦理学和政治哲学中的核心概念,是任何时代、任何社会都必须面对和思考的基本命题。在我国,工会参与执政党领导的多元社会治理体系,参与和自身职责相关的社会治理实践,既是新时代完善社会治理体系、深化社会治理体制改革的客观需要,也具备坚实的法理支撑和实践基础,彰显了鲜明的政治正当性。第一,工会参与社会治理,是实现国家治理体系现代化的必然要求。党的十八届三中全会首次明确了全面深化改革的总目标,即积极推进国家治理体系和治理能力现代化。在我国伴随着市场化改革的推进和利益分配机制的调整,不同阶层之间或同一阶层内部发生利益摩擦的概率显著增加。面对日益分化的利益格局,公共政策的制定过程不能是政府唱“独角戏”,而应该成为利益各方充分表达、实现偏好转换、凝聚社会共识的“大合唱”。在我国,工会是重要的群团组织,工会代表的工人阶级是中国特色社会主义事业的领导阶级,是推动经济社会发展的主力军,是维系社会稳定的压舱石。工会有机融入国家治理体系、依法参与社会治理,既是维护工人阶级合法权益、构建和谐稳定劳动关系的有效路径,也是完善国家治理体系、实现国家治理能力现代化的必然要求。

第二,工会参与社会治理,是新时代深化群团组织改革的必由之路。在我国,生产资料公有制的性质决定了职工利益和国家整体利益在根本上是一致的,但伴随着市场化改革的深入,以效率优先为导向的改革导致各群体在根本利益一致的同时,具体利益呈现出此消彼长、对立统一的格局,广大职工的经济地位持续下滑,合法权益受损现象屡禁不止。在此背景下,工会参与社会治理,一方面可以通过制度性渠道代表工人进行利益表达,维护职工合法权益,实现工会组织的“社会性”;另一方面也可以通过维权赢得职工的理解与支持,深化其对国家政权合法性的心理认同,进一步巩固党执政的阶级基础和群众基础,确保工会组织的“政治性”,进而实现国家整体利益和职工具体利益的和谐共生以及工会双重属性的有机统一。

第三,工会参与社会治理,具有坚实的法理支撑。工会参与社会治理,充分发挥其国家政权重要社会支柱的作用,具有坚实的法理支撑。《中华人民共和国工会法》第五条明确规定,工会组织和教育职工根据宪法和法律的规定行使民主权利,充分发挥国家主人翁的作用,通过多种形式和渠道,参与管理国家和公共事务;协助各级政府开展工作,巩固工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家政权。2015年召开的党的群团工作会议也从顶层设计的角度,明确了工会等群团组织是创新社会治理和维系社会和谐稳定的重要力量。党的十九大报告进一步提出,完善共建共治共享的社会治理格局,构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体系。

第四,工会参与社会治理,具有自身优势和实践基础。作为我国最大的群团组织,工会参与社会治理具有独特的政治优势、组织优势、资源优势,具备丰富的协助党政参与劳资纠纷化解、集体争议处理及群体性事件预防等社会事务治理的实践经验。首先,工会具有一套纵向到底横向到边的组织体系,健全的组织体制和专业化的工作队伍,为工会参与社会治理提供了制度性载体和智力保障。其次,工会拥有做职工工作的优良传统和独特优势。我国工会自产生以来就积极动员党政赋予的资源,竭尽所能地维护广大职工群众的切身利益,并借此赢得了职工的认可与信赖,这不仅拉近了工会与职工群众的心理距离,同时也为工会参与社会治理提供了天然的情感支撑。

三、工会参与社会治理的实践路径

在新型国家治理体系构建和群团组织改革中,工会被党和政府赋予了重要使命。但从现实情况看,工会在维护工人权益、处理劳动争议以及参与源头治理等方面,均不同程度地存在职责定位不清、动员资源能力有限、工作方式僵化、有效办法不多等问题与困惑,严重制约了工会履职尽责的效能。对此,工会迫切需要结合党的十九大对其提出的新要求,明确自身职责定位,从以下四个方面参与社会治理。第一,组织动员职工,促进经济发展。促进经济持续增长,进一步做大蛋糕规模,仍是我国解决前进过程中遇到所有问题的关键,是当前和今后一段时期执政党治国理政的中心任务。推动经济可持续发展,全面提升产品质量,最终都要落实到广大职工身上,工会作为职工的娘家人,在组织动员职工参与经济建设方面责无旁贷。首先,工会要认真领会国家的大政方针,进一步明确发展经济的重要性和紧迫性。工会应紧密结合供给侧结构性改革的要求,组织动员职工积极参与新产品研发,积极开展提升质量、优化操作、节能降耗、技术创新等多种劳动和技能竞赛,积极投身自主创新实践,努力掌握新知识、新技术、新方法,切实从供给侧全面提升产品质量,为中国制造转型升级和工业强国战略的实现贡献智慧和力量,为高效的社会治理奠定坚实经济基础。其次,工会要加大职工技能培训力度,实现高素质产业工人的制度化、规模化生产。工会应当充分发挥自身优势,整合现有职业培训资源,理顺相关主体间的权责关系,通过项目制方式实行市场竞标采购,建立切实可行的量化考核体系,构建“职工愿意学习、企业愿意录用、政府愿意投入”的培训体系,为中国制造转型升级输送大批量、高素质的技术工人。最后,工会要大力弘扬劳模精神和工匠精神,积极营造崇尚劳动的社会氛围。工会应大力弘扬劳模精神和工匠精神,充分宣传大国工匠的先进事迹和新时代工人阶级的伟大品质,努力增强广大职工的主人翁意识,打造积极向上、团结向善的职工文化,让“劳动光荣、创造伟大”成为时代最强音,为经济发展和工业强国战略的实现营造良好社会氛围。

第二,有序利益表达,维持政治稳定。当前由于经济转型、体制转轨和经济下行的综合影响,劳动关系领域普遍存在劳资关系紧张、职工合法权益遭到侵害、集体劳动争议居高不下的情况,工会作为职工利益的代表者和维护者,理所应当要表达工人的利益诉求,并为工人的利益表达搭建制度化平台,进而使其反映在人大立法和政府决策之中。同时工会在坚持维护职工权益立场的前提下,要注意有序引导职工的利益表达,引导其理性看待经济社会转型带来的利益关系变化和利益格局调整,正确处理个人与企业、社会的利益关系,依法、和平、理性地表达利益诉求。此外,工会在引导职工完成利益表达之后,工会还要根据利益诉求的合理程度以及轻重缓急,进行梳理、归纳、综合、升华,优先考虑职工反映的最强烈最迫切的现实困难,并提出操作性强的解决方案,为党政部门决策提供参考,真正在党和政府以及职工群众之间架起一座坚实的桥梁,扮演好社会稳定的“减压阀”和“缓冲器”。

第三,维护职工权益,构建和谐劳动关系。维护职工权益是工会的本职工作,也是工会参与社会治理的切入点和着力点。首先,工会要积极参与相关法律法规的制定,主动参与到劳动就业、收入分配、社会保障、职业安全卫生等劳动政策的制定过程中,从源头上为维护职工权益和工会开展工作提供法理依据。其次,工会干部要真正俯下身子,扎根基层,与职工群众打成一片。工会干部要经常性地走出机关大楼,真正深入到工厂车间、一线职工中间进行调研走访,及时了解职工的实际困难,准确传递职工的利益诉求,并代表职工提出可行性建议和主张,这应该成为各级工会干部工作的“新常态”。最后,工会应该紧密围绕劳动关系的建立、运行、调解以及监督等环节,建立科学合理的利益表达机制和矛盾调解机制,构建切实可行的激励约束机制,引导广大企业主动关爱职工,实现劳资利益和谐共进。鉴于目前职工工资普遍偏低的现实情况,工会要把推动工资集体协商作为今后工作的重心,积极推进企业普遍建立工资集体协商制度,引导并督促企业完善职工工资共决机制、正常增长机制以及支付保障机制。

第四,参与公共治理,推动政府善治。社会治理的最终目标是实现善治。工会作为我国重要的社会政治团体,在参与公共治理、推动政府善治方面可以大有作为。首先,工会要充分运用党政赋予的资源,积极参与公共治理,促进公共政策制定的科学化、民主化。客观而言,工会参与公共治理己经有了较为健全的法律支撑,但其实践效果与广大职工的期待以及国家治理体系现代化的目标相比仍存在显著差距。为了切实提升工会参与公共治理的效能,一方面要从制度设计上赋予工会更多资源,增强工会参与公共治理相关规定的操作性和可行性,加大对执行情况监督检查的力度,从源头上确保工会在新型国家治理体系中发挥不可替代的作用;另一方面要大力提升工会参政议政的能力。工会开展工作要坚持“围绕中心、服务大局”,尽快就“一带一路”“产业工人队伍建设”“工业强国”等国家战略组织专家调研论证,拿出有深度、有分量、操作强的调研报告,以实际行动和参与效能争取更多参与社会治理的资源和机会。其次,工会要积极参与购买公共服务,推动服务型政府建设。伴随着市场化改革和政府职能转变的持续深化,政府向社会组织和其他市场主体购买公共服务己成为进一步深化政府职能转变的可行路径。对此,工会要积极顺应公共服务型政府建设的要求,以购买公共服务的形式承接政府转移的职能。具体而言,工会要立足自身优势,积极承接职工技能培训、农民工随迁子女教育、困难职工帮扶救助等公共服务。工会承接公共服务要严格按规律办事,规范管理、精心组织、严格执行,建立一套能负责、能问责的监督考核机制,最终实现政府放心、职工认可和自身能力提高的共赢目标。最后,工会要加强社会监督,推动政府实现善治。工会对政府的监督属于社会监督,是扎紧制度笼子不可或缺的一环,而且工会参与社会监督有自身独特的优势。从性质上来讲,工会属于群团组织,是广大职工自愿结合的群众组织,该性质决定了工会参与社会监督能够得到公众的支持和认可。此外,工会对政府的监督属于组织监督,具备更好的监督效能。工会可以借助组织的资源和优势,把职工分散的利益诉求进行梳理归纳,通过制度化的渠道对政府进行监督,有利于确保社会监督有力、有序地进行,进而实现“有权不能任性”的善治目标。

作者简介:张善柱,中国劳动关系学院公共管理系讲师。

内容来源:《天津行政学院学报》2018年第2期。

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