【摘要】:职业安全卫生权实质是劳动者的生命健康权。保障劳动者的职业安全卫生权利是劳工保护的最基本和最迫切的任务,也是目前中国劳工立法的最基本的内容。目前中国劳动领域中职业安全卫生问题非常突出,政府只注重经济发展而忽视了劳工权益保障,企业为了盈利而不顾工人生命健康,工人又处在一种无组织的状态中,致使中国因工伤亡事故和职业病人数不断攀升。其原因既有职业安全卫生法律不健全的问题,也有在现实法律不能严格执行的问题。要改变此种状况,亟待构建职业安全卫生法治体系。

【关键词】:职业安全卫生权;劳工立法;劳工权益保障

【收稿日期】:2010-07-18

【作者简介】:常凯(1952-)男,河北武安人,中国人民大学劳动关系研究所所长,劳动人事学院教授,博士生导师,研究方向:劳动关系与劳动法律。

【来源】:《法学论坛》2010年第5期

职业安全卫生权利,是劳动者的基本权利之一。与其他权利的区别之处在于这一权利直接关涉劳动者的生命和健康。因而,保障劳动者的职业安全卫生权利是劳工保护的最基本和最迫切的任务,也是目前中国劳工立法的最基本的内容。面对我国劳动领域中职业安全卫生问题非常突出的局面,目前亟待构建和完善职业安全卫生法治体系。

一、职业安全卫生权劳动者的生命健康权

职业安全卫生,又称劳动安全卫生或劳动保护,是指以保障职工在职业活动过程中的安全与健康为目的的工作领域及在法律、技术、设备、组织制度和教育等方面所采取的相应措施。职业安全卫生权,是指劳动者在劳动过程中,为保证自己的生命和身心健康,有获得在工作场所的职业安全和卫生保护的权利。

职业安全卫生权在我国还与狭义的劳动保护权具有相同的含义。广义劳动保护权是指有关劳动者保护的全部内容,包括工资、工时、劳动条件和劳动待遇以及劳动保险等涉及劳动者利益所有内容的法律规范。在这个意义上,劳动法实际上就是劳动保护法。[1]狭义的劳动保护法是指在生产过程中为保护劳动者的安全和健康所采取的有关措施的法律规范。[2]344-345我国劳动法学界所说的劳动保护,大都采用狭义解释。1994年的《中华人民共和国劳动法》采用了《国际劳工公约》所采用的“劳动(职业)安全卫生保护”这一概念。应该说,这一概念较之劳动保护的概念更为具体清晰。

劳动安全卫生权就其实质而言是劳动者生命健康权。职业安全卫生权利是劳动者的人身权的重要内容。人身权是指与人身不可分离又没有直接经济内容的权利。分为人格权与身份权。人格权,是指以权利人自己的人格利益为标的的权利,生命健康权即是人格权的首要的和基本的内容。[3]生命和身体健康是每个公民最高的人格利益,是人的存在的前提。生命健康权是指公民对于生命安全、身体组织完整和生理机能及心理状态的健康所享有的权利。包括生命权、身体权和健康权。生命、身体、健康是自然人的最根本利益,是人之所以为人,并进而成为法律主体之根基。因此,生命健康权受多重法律的严密保护。

职业安全卫生权利是公民人身权中生命健康权在劳动关系领域的派生权利。劳动关系作为一种具有人身隶属性质的社会关系,劳动过程中劳动力的付出必须由劳动者的身体动作来完成,而劳动又是人类最大量和最普遍的活动形式。在生产过程中存在的不安全和不卫生的状况,很容易使生命健康在劳动过程中受到伤害。而生命健康权也最需要在劳动领域中予以保护。劳动法所确定和保障的劳动安全卫生权即是劳动者的生命健康权。

侵害生命健康权的违法行为,通常有三种:侵害生命权即致人死亡;侵害身体权即伤害身体完整;侵害健康权即损害健康。[4]在现实当中,侵害生命权,主要表现为劳动者在工业事故中身亡,这种事故主要表现为矿难、火灾、重大事故中的工亡事件;侵害身体权主要表现为机械致残和化学致残,如短肢、尘肺等工伤事件;侵害健康权主要表现为精神高度紧张、工作过度劳累、工作环境恶劣等损害健康状况的情况。

改革开放以来,我国的经济高速发展。但在这种发展过程中,职业安全卫生状况甚可堪忧。在20世纪60年代中期之前,劳动者的这一权利由于当时受到党和政府的直接关注,国有企业贯彻“安全第一,重在预防”的方针,“安全为了生产,生产必须安全”成为每个企业确定生产和安全关系的原则。但随着向市场经济过渡中劳动关系性质和利益关系的变化,追求利益最大化成为企业特别是非公有制企业的直接的经营目标,结果是劳动安全卫生工作被大大的忽视和削弱。职业安全卫生事故频发,劳动者的生命健康权受到极大的侵害。20世纪90年代以来,我国的经济高速发展与安全生产大幅度滑坡形成了极大的反差。

中国正在出现全国范围的事故高峰。关于工业伤亡,从1992年我国县以上工矿企业工伤死亡人数首次10余年下降的趋势达到15146人后,此后这一数字逐年上升,1994年前后出现了改革开放以来的第一次事故高峰,其中1993年为19800人,1994年为20300人。[5]2000年前后有所下降,此后工亡数字又在攀升2002年全国工矿企业事故死亡14924万人,此后几年平均每年死亡人数在15000人上下徘徊。

关于职业病,据卫生部统计,至2002年底全国检出尘肺病病人58万多名,我国累计发生尘肺病人数已相当于世界其他国家尘肺病人的总和。现存活病人44万余名。截至2006年底全国累计报告职业病约67.65万例,其中9成是尘肺病,尘肺病占职业病例总数的91.11%,[6]但专家估计,实际发病要比上述报告的例数多10倍。卫生部目前统计的煤矿尘肺病数字,仅仅是国有大型煤矿的病例数,还不包括地方煤矿和乡镇煤矿。2002年,尘肺病新增病例1.22万例,其中煤矿系统的尘肺病占47.6%,年内死于尘肺病的患者达2343例,是矿难和其他工伤事故死亡人数的3倍多。卫生部并透露,目前,我国职业病防治工作形势严峻,我国有毒有害企业超过1600万家,受到职业危害的人数超过2亿。[7]

而由于企业安全设备问题而致残的工人人数,更是一个令人难以置信的数字。据中国中央电视台经济半小时节目报道,浙江省乐清市这个县级小市,目前在断肢再植方面处于全国领先地位,原因是这个小市每年被机床轧断手臂手指的工人竟有5000多人次,源源不断的断肢再植病例,连一些乡卫生院都练出了一手过硬的技术。而据传媒公开披露,深圳在1998年一年中,由深圳负责鉴定工伤的法医室确认的工人因伤致残的有11341人,这些因伤致残的工人中,90%以上都是断指、断掌或断臂。[8]这件事惊动了中央高层领导,当时的中央政治局常委尉健行同志批示:“看了这份材料,心情久久难以平静。”

我国职业安全卫生状况并被国际社会关注。在每年的国际劳工组织大会上常有批评中国职业安全卫生状况的发言,工伤事故与职业病问题也是世界人权大会和其它一些国际组织指责中国“忽视人权”的内容之一。一些国际组织对中国的职业安全卫生状况表示关心与忧虑,一位劳工组织官员曾讲过:“中国已成为政治、经济大国,但不应成为工业事故的大国”。[9]

劳动者的劳动安全卫生权受到侵害,是经济全球化的背景下一个国际性的问题。这个问题特别突出地表现在发展中国家和地区。就问题的实质而言,这是资本权利吞噬劳动权利的结果,是市场经济初期和资本原始积累时期,资本为降低成本以攫取超额利润而使劳动条件不断恶化的结果。从政治和法律上讲,则是由于一些政府部门仅仅注重了发展经济,放松了对于职业安全卫生的有效监管,职业安全卫生法制体系未能有效地建立和实施。中国的劳动者为中国经济的高速发展,付出了极大的生命和健康的代价。

二、我国职业安全卫生立法状况成就与问题

根据国际劳工公约的规定,国家在职业安全保障方面的职责主要是,制定和实施有关职业安全卫生及环境的法律和条例,并由恰当和适宜的监察制度予以保证;雇主在企业一级则被要求保证在其控制下的工作场所及其设备及工作程序的安全并对健康没有危险;并保证其控制下的化学、物理和生物物质与制剂,在采取适当保护措施后,不会对健康发生危险。同时,要提供适当的保护服装和保护用品。而劳动者一方应与雇主合作并在工作过程中协助雇主完成其承担的职责。这种协助和合作,主要包括,与雇主就职业安全卫生的信息进行磋商;受到适当的职业安全卫生方面的培训;其代表有权就职业安全卫生方面的情况向雇主查询和咨询。在对于生命和健康有严重危险的情况下,有权利脱离危险环境。

尽管我国目前还没有批准该公约,但我国宪法明确规定:“国家通过各种途径,创造劳动就业条件,加强劳动保护,改善劳动条件”。在20世纪50、60年代,我国制定的一系列单行劳动法规中,劳动保护是其重要的内容。1979年我国《刑法》专门规定了对于违反规章制度、玩忽职守等造成重大伤亡事故的犯罪行为的量刑标准。20世纪90年代以后颁布的《中华人民共和国工会法》、《中华人民共和国矿山安全法》、《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国职业病防治法》等一系列重要法律,规定了劳动安全卫生权利保护的具体内容和实施程序。此外,近20年来,国家还颁布了《工业企业噪声卫生标准》、《工业设计卫生标准》等100多项劳动安全卫生国家标准。在这些法律法规中,对于劳动安全卫生权的具体内容做了较为详细的规定。

我国《劳动法》设有“劳动安全卫生”专章,从其所列内容来看,主要是强调和明确对于用人单位或雇主在劳动安全卫生方面应尽的义务,如具体要求“用人单位必须建立、健全劳动安全卫生制度”;“劳动安全卫生设施必须符合国家规定的标准”;“用人单位必须为劳动者提供符合国家规定的劳动安全卫生条件和必要的劳动防护用品,对从事有职业危害作业的劳动者应当定期进行健康检查”;“从事特种作业的劳动者必须经过专门培训并取得特种作业资格”。该章也要求“劳动者在劳动过程中必须严格遵守安全操作规程。”该章同时强调“劳动者对于用人单位管理人员违章指挥、强令冒险作业,有权拒绝执行;对危害生命安全和身体健康的行为,有权提出批评、检举和控告。”在《中华人民共和国安全生产法》明确规定:“生产经营单位的从业人员有依法获得安全生产保障的权利”,并设置了“从业人员的权利和义务”一章,对于作为从业人员的劳动者在生产过程中所享有安全生产保障的权利做了具体的规定。应该说,我国关于劳动安全卫生权的立法与国际劳工公约的内容和要求是一致的。

尽管我国在劳动安全卫生立法方面已经初具规模,但总体上看还是比较滞后。目前我国职业安全卫生问题突出,与目前没有形成一个有效的职业安全法制体系直接相关。

首先,在立法指导思想上,并没有将劳动者的生命和健康权利的保护,明确作为立法的基本主旨和出发点。如我国已颁布的《安全生产法》也是保障劳动安全卫生权利的法律,但这一法律是“为了加强安全生产监督管理,防止和减少生产安全事故,保障人民群众生命和财产安全,促进经济发展”而制定的。《矿山安全法》的立法主旨是“为了保障矿山生产安全,防止矿山事故,保护矿山职工人身安全,促进采矿业的发展,制订本法。”尽管这两部法律都是保障劳动者职业安全的,但保障“安全生产”或“生产安全”更是这两部法律的首要目的。这与以劳动者权利保护为出发点的劳动安全卫生法在性质上是有区别的。

其次,尽管我国颁布了相应的法律法规,但并没有形成一个以劳动者职业安全权利保护为基点的法律体系。重要法律如《安全生产法》、《矿山安全法》、《职业卫生防治法》主要是按照部门划分各自为政,且均“侧重经济性、忽略社会性”,法律之间缺乏有机的联系。[10]并且,立法技术上比较粗糙,如关于劳动者作为职业安全权利的主体地位和身份难以体现;关于劳动者权利保护的规定缺乏可操作性;对违反法律责任的行为处罚过轻并难以追究等。这些都严重地削弱了法律的作用。

再次,在职业安全卫生的执法方面,缺乏一个统一执法和监督的管理机构。职业安全卫生法律的实施,作为劳动者权利保护的基本内容,通常都是由政府劳动部来负责,对此,我国《劳动法》做了明确的规定:“国务院劳动行政部门主管全国劳动工作”。然而在现实当中,职业安全卫生的管理权限被零散分割,如职业卫生由卫生行政部门统一负责职业病“双二”防治管理,安全生产监督总局负责职业安全的执法检查,而与职业安全卫生联系最为密切的劳动行政部门,机构改革之后的国家人力资源和社会保障部,竟然与职业安全卫生事业没有任何业务上的联系。多头管理、职责不清,职业安全卫生工作脱离劳动监察部门,使得职业安全卫生的检查和执法,很难能够到位。

改变上述状况,构建一个有效的职业安全卫生法治体系,已是我国劳动法制面临的一个急迫任务。

三、职业安全卫生法治体系特征与特点

职业安全卫生法治体系,是一个以劳动者者生命健康权利保护为基本宗旨的法治体系。构建这一体系,需要明确作为职业安全卫生权利保障的特征:

其一,对于职业安全卫生权利的法律救济采用“结果主义原则”。[11]侵害劳动者的职业安全卫生权,实质是侵害劳动者的生命健康权。生命健康权的被侵害,主要有三种情况:一是侵害人故意侵权,二是侵害人过失侵权,三是侵害没有具体的侵害人,而是由于一些不可预料的原因或事故引起侵权后果。对于不同性质的侵权,民法实行的是“过失责任原则”,虽然现代民法特别是民事特别法已有改采非过失责任原则要求,但过失责任仍是最后求偿原则。即只有故意侵权和过失侵权,方承担法律责任。

但是劳动法对于侵害生命健康权的责任追究和赔偿的原则,采用的是“非过失责任原则”。即是说,在生产过程中即使并非由于雇主故意或者过失,(如果是故意或者过失,雇主需要承担故意伤害或故意杀人,或者过失伤害或过失杀人刑事责任。)而是由于一些不可预料的原因或事故,甚至是由于劳动者疏忽大意或者操作不当等原因,致使劳动者的生命健康受到侵害时,雇主也要承担一定的赔偿责任。这种所谓的“结果主义原则”,即除非工人自伤自虐,只要劳动者在生产过程中生命健康受到侵害,不管何种原因引发,雇主和国家都要承担责任。这是以人为本的社会理念在工业生产中的具体实施,也是职业安全卫生权利作为基本的劳工人权,在工业社会的基本保障。

其二,劳动者的职业安全卫生权利,不仅享有公权保障,同时享有私权保障。职业安全卫生权利作为劳动标准的基本构成,首先具有公权利的性质。所谓公权利,是指为满足社会和公共需要的权利,这一权利通常由国家通过法律手段确认并予以强制实施。在法律上主要表现为公机关公权力之施与对象,在受力之时,得为自己主张一定利益的法律上之权利。劳动者的劳动安全卫生权的具体标准,是由国家颁布的劳动基准法所确定的。劳动标准对于雇主而言,是必须要执行的公法义务。劳动者与雇主签订的劳动合同中涉及劳动标准问题,必须以国家标准为依据,低于这一标准即为无效。如若劳动合同中没有明列劳动保护的具体条款,则等于是雇主以默示的方式认可国家劳动标准中关于劳动安全卫生标准的规定。所以,职业安全权利首先作为公权利由国家强制实施并予以保护。

但劳动者的职业安全卫生权利又具有私权利的性质。私权利通常是指以满足个人需要为目的的个人权利,私权利通常是通过意思自治来确认,具体的法律形式是契约。所以,劳动安全卫生作为私权利,对于劳动者来说,又是通过劳动合同来获得。但劳动法上的这种私权利,与民法上的私权利的区别,就在于并非完全的自治,而是受到公权利的限制。职业安全卫生权利作为私权利,劳动者为权利人,雇主为义务人。

如史尚宽先生指出的:“法律概念上之劳动保护,一部分由以受雇人为权利人,对于雇佣人所课私法上之受雇人保护义务,一部分由以国家为权利人,对于雇佣人所课公法上之受雇保护义务而成。”[2]345在雇主违反劳动合同致使劳动者在身体健康方面受到侵害时,劳动者得依民事法律诉讼程序要求救济;雇主违反国家规定的劳动安全卫生制度生产经营,国家可用强力要求改正,对于造成劳动者生命安全的责任者,可处以刑罚或其他强制的措施,并可附带民事赔偿。劳动安全卫生权的这一法律特点,表明这一权利是一种兼有公权和私权特征的社会权,劳动者既是这一权利的受益人,又是这一权利的直接权利人。

职业安全卫生法制体系的构建,需要体现职业安全卫生权利的特点:

首先,职业安全卫生法制体系的建立,应该是以劳动者的职业安全卫生权利保障为宗旨的权利保障体系。职业安全卫生法作为劳动法律的构成部分,必须要体现劳动法的立法宗旨和立法要求。职业安全卫生法律体系所包含的法律关系涉及的是国家、雇主和劳动者三方的关系。这一法律关系又包含三个方面,其一是国家与雇主的关系,其二是雇主与劳动者的关系,其三是国家和劳动者的关系。在这三个关系中,雇主对于国家、对于劳动者均为义务人,所区别在于对于国家是公法义务人,对于劳动者是私法义务人。国家和劳动者的关系,是一种公民权利关系,国家对于劳动者也是义务人。所以,劳动安全卫生保护,国家是职责人,雇主是义务人,劳动者是权利人。我国的职业安全卫生立法,需要以上述的这三重法律关系调整为基础,以劳动者为权利主体,以劳动者的健康生命全力保障为核心。需要考虑,在现有法律法规的基础上,制定统一的《职业安全卫生法》,以改变在职业安全卫生立法方面重经济效益、轻社会发展,重生产过程、轻劳权保护的倾向。

其次,要理顺职业安全卫生执法监督体系,严格执法、有效执法。应该说,我国目前所发生的职业安全卫生问题,并不是由于没有法律规定,而是没有执行法律规定。而这种情况首要的是检讨政府相关部门的职责。我们现在的所谓执法,更多的是事故发生之后,政府才出面予以善后处理,才提出追求责任。但在生产过程和劳动关系运行过程中的监督则是相当忽略的。这种情况与执法监督机构的多头管理、责任不清以及执法队伍力量薄弱、编制缺乏、素质不高、缺乏强有力的执法手段等。为此,一个基本思路就是,在构建职业安全法治体系中,整合构建目前的执法监督行政机构,将职业安全卫生执法监督划归劳动执法监督的范围,由劳动执法部门统一监管,并尽快扩大编制、提高专业素质。参照国外职业安全卫生执法的经验,由劳动部门主管,其他相关部门配合的职业安全一体化的体制。

再次,要在职业安全卫生法治体系中,确立劳动者的权利主体地位,发挥工会的作用,建立职业安全卫生保护的政策的三方机制。在职业安全卫生法治体系中,劳动者不仅是被保护的受益主体,更应该是对于职业安全卫生事业具有监督、参与和行动的权利主体。但这种权利主要不是由劳动者个人行使的,而是由工会行使的集体劳权。我国的法律特别是《工会法》已经明确规定了工会享有这一权利。然而现实中工会并未能有效地行使这一权利来保护劳动者。尽管工会的不作为是由多种因素造成的,但从法律意义上讲,这是工会的失职。发挥工会的作用,一个重要的途径即是要建立职业安全卫生保护政策的三方机制。《国际劳工公约》规定,国家职业安全卫生保护政策的原则为:“各会员国应根据国家条件和惯例,经与最有代表性的雇主组织和工人组织协商后,制定、实施和定期审查有关职业安全、职业卫生及工作环境的一项连贯的国家政策。”我国已经初步建立的协调劳动关系三方机制,应尽快将职业安全卫生保护政策的协商、制定、保护、实施纳入其中。最后,在职业安全卫生法治体系中,企业必须严格履行职业安全卫生的相关义务。对此,政府部门必须要执法必严,同时,还需要加强对企业进行的职业安全卫生法治教育,并对企业如何保障职业安全卫生予以指导和帮助,实现职工保护和企业发展的双赢目标。

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