内容摘要】劳动监察与劳动仲裁同为人力资源与社会保障部门下属平行单位,然而不仅普通劳动者甚至一些企业人力资源管理人员和律师都没有很好的了解两个部门的区别和分工。本文从劳动法的兼有公私性质角度入手,来解释两个部门的性质与定位,并引入“劳动权利保障分层”理论来阐述两部门的实质分工,得出劳动监察侧重基础权利保障、劳动仲裁侧重高阶位权利保障这一结论,以期为劳动者维权和企业人事管理提供指导。同时以两部门的实践运行为基础,结合笔者的实践办案经验,为劳动者选择维权途径提供些许建议。

【关键词】劳动监察、劳动仲裁、权利保障分层

【作者简介】夏小伟,现就职于上海市静安区劳动保障监察大队,上海市优秀监察员,华东政法大学法律硕士专业毕业,研究方向知识产权、劳动法。

本文发表在人社部《劳动和社会保障法规政策专刊》2016年第7期。

一、性质与定位:行政执法监管与居中调解裁决

人社部门之所以设置劳动监察与劳动仲裁两个不同的部门,是由劳动法本身的性质决定的。劳动法兼具有公法与私法性质,既有政府对企业劳动用工管理的强制规范,也有用人单位与劳动者意思自治的任意性规范。为了建立与维护适应国家意志的劳动制度,落实劳动法法律规定对企业用工的管理与监督职能,设立了劳动监察制度;为了公正解决劳动者与用人单位基于劳动关系所产生的纠纷,设立了劳动仲裁制度。因而,劳动监察与仲裁制度诞生伊始就承担了不同的使命与职能:劳动监察是为了履行政府对企业的监督管理职能,是一种行政执法活动;劳动仲裁是居中调解裁决劳动争议纠纷,是一种准司法性质的仲裁活动

行政监管职能的有无,是两者的核心区别。据此,关于企业违反劳动法律法规的举报由劳动监察部门查处。同时,作为一种行政执法活动,劳动监察具有主动性与强制性,在处理案件时不局限于投诉举报行为,发现违法行为一并处理。相反,劳动仲裁具有被动性,“不告不理”,同时案件审理时也仅限于申请人的仲裁请求。

二、重叠职能分工:是否存在争议与权利保障分层

在行政监管职能之外,劳动监察还处理劳动者对用人单位侵犯其权利的投诉,因而劳动监察与劳动仲裁在职能上有重叠,如都可以处理用人单位拖欠劳动者工资案件。那么这些重叠职能是否有分工呢?下面笔者来进行阐述。

1、形式上的分工界定:是否存在争议

《劳动保障监察条例》第二十一条规定:“用人单位违反劳动保障法律、法规或者规章,对劳动者造成损害的,依法承担赔偿责任。劳动者与用人单位就赔偿发生争议的,依照国家有关劳动争议处理的规定处理。”《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第二条规定:“中华人民共和国境内的用人单位与劳动者发生的下列劳动争议,适用本法。”据此,劳动监察与仲裁的纠纷处理是以是否存在劳动争议为进行分工的,也就是有争议的案件由仲裁进行裁决,没有争议的由劳动监察进行处理,这是两部门重叠职能分工的形式标准。实践中,劳动监察已经受理的案件中,如果发现存在劳动关系争议或者工资金额确认存在争议等,会告知投诉人通过争议仲裁途径解决。

2、实质上的分工界定:权利保障分层

根据马斯洛需求层次理论,将人的需求从低到高进行分层。同样,劳动法律法规所赋予劳动者的权利也可以进行分层,这些权利保障也有着不同阶梯。笔者将监察仲裁实践中劳动者经常主张的劳动权利进行划分,依次为最低阶权利、低阶权利、中阶权利、次高阶权利及高阶权利,详见图表。(对权利按阶梯分层是一项极其主观的价值判断,表中所列权利分层均为具有相对性的主观判断)从社会经济发展的角度来看,劳动者的权利是从低阶位逐步发展到高阶位的;从目前权利保障的实践来看,相比高阶位权利,劳动者的低阶位权利得到用人单位更好的落实;从侵害权利的危害性大小看,用人单位侵犯劳动者低阶位权利的危害性更大,比如拖欠劳动者工资不仅仅涉及行政责任,还会涉及到刑事责任(拒不支付劳动报酬罪),正是因为低阶位权利的背后是更需要保护的法益。从政府意志的角度来看,低阶位权利需要比高阶位权利得到更好的落实,这也是政府落实劳动法律法规的行政监管职能所必然追求的结果。换言之,基础权利(最低阶与低阶权利)的保障是劳动法公法性质的必然追求,这也就决定了作为履行政府监管职能的劳动监察部门需要侧重劳动者基础权利保障

从维权的角度看,劳动者寻求劳动监察途径仅仅需要完成投诉行为即可,后面的调查取证和处理则由劳动监察部门完成,劳动者需要付出的时间相对较少,对劳动者的维权能力要求也很低。而仲裁作为一种准司法行为,劳动者除了需要提起仲裁申请,还需要自己搜集提供证据,提交答辩书并要出庭进行质证,对劳动者的维权能力要求较高,有时甚至需要专业律师进行代理维权。因此,相对而言,劳动仲裁维权途径对劳动者自身的素质能力和付出成本的要求要比劳动监察途径更高一些。要想获得更高的利益,就需要付出更多的成本,这是经济学最基本的逻辑。也即是,用经济学思维从维权成本的角度来看,劳动者要获得更高阶位的权利就需要付出更多的成本,自然劳动者要寻求高阶位权利(高阶与次高阶权利)的落实就需要设置成本相对较高的维权途径,也就是仲裁途径。

综上所述,劳动监察侧重基础权利保障,劳动仲裁侧重高阶位权利保障,劳动权利保障分层是监察与仲裁分工的实质界定。需要补充的是,为了方便劳动者维权,中低阶位权利保障(其中社会保险目前仲裁并不处理)监察和仲裁均可以处理,而高阶位的权利落实只能诉诸于劳动仲裁途径。

三、对劳动者选择维权途径的建议

1、了解时效问题

《劳动保障监察条例》第二十条规定:违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现,也未被举报、投诉的,劳动保障行政部门不再查处。(条款其余内容略)

《劳动争议调解仲裁法》第二十七条规定:劳动争议申请仲裁的时效期间为一年。仲裁时效期间从当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日起计算。(条款其余内容略)

据此,劳动者向劳动监察部门投诉需要在违反行为发生或者连续违反行为终了之日起两年内提起,且两年是不变期间,类似民法上的除斥期限,无中断中止情形。而仲裁时效为一年,且有中止中断情形,可以理解为劳动法中的诉讼时效。劳动者在选择维权途径时首先要搞清楚是否在时效期限内

2、明确职能分工

劳动者在选择维权途径时要明确请求事项的职能分工。如,要求单位为其补缴社会保险费,则只能通过劳动监察途径(目前仲裁实践并不处理社保纠纷);工伤医疗费及高阶位权利的请求则只能通过劳动仲裁途径予以解决。如前所述,中低阶位的权利保障属于监察与仲裁重叠职能,此时两种途径均可以选择,但劳动者只能选择其中的一种。此时需要注意的是,如果劳动者个人诉求与用人单位分歧争议较大,或者事实认定存在较大争议,选择向劳动监察部门投诉有可能会被告知需要通过争议仲裁途径进行解决。

总之,劳动者可以结合是否存在争议与权利保障分层来选择维权途径。如果请求存在明显争议,则需要仲裁部门来居中裁决;如诉诸的请求权利阶位越低,建议选择劳动监察途径,如诉诸的请求权利阶位越高,建议选择劳动仲裁途径

3、维权实效问题

常规案件处理期限方面,劳动监察一般为立案之日起60个工作日完成,劳动仲裁为自受理之日起45日内结束,特殊情况均可以延长。实践中,两个部门都有各自的优点,处理速度孰快孰慢也绝无定论,针对不同的案情会有不同的处置实效。笔者结合自己的办案实践经验,对维权途径有显著性处置实效的情况总结如下。

若用人单位经营正常,因为单位管理者法律意识的缺乏(如认为无高温天不需要支付高温津贴)、为了降低用工成本故意违法(如未安排员工带薪休假也不支付未休年假工资)或者情绪性违法(如入职三五天即自行离职后讨要工资,单位强烈不满拒绝支付)等事实相对清楚且诉诸金额并不大的案件,选择劳动监察处理会比较迅速快捷。因为劳动监察迅速上门执法检查,可以快速化解争议与诉求金额相对较小的纠纷。

若用人单位搬迁下落不明,或者明确表示拒不履行义务,但不否认劳动者主张或者不会出面应诉,这类纠纷必然会走到申请法院强制执行程序。此类纠纷选择仲裁途径会比选择监察途径更快的进入法院强制执行程序。因为劳动监察做出行政处理后需要等待相对人六个月的行政诉讼期限届满后方才可以申请法院强制执行,而仲裁裁决后十五日当事人并未起诉至法院,则裁决书即已生效并可以向人民法院申请强制执行。

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