【摘要】: 随着中国由计划体制向市场经济的转变,劳方与资方的不同利益诉求得以彰显,由此引起的劳资冲突也日益显现。集体谈判是西方劳资冲突化解的基本形式,但由于我国集体谈判在实施中存在着工会主体的独立性不强、基层工会的“空壳化”等问题,集体谈判对劳资冲突的治理效果并不理想。网络化治理作为一种多中心的治理结构,多元主体可以参与劳资冲突的治理,构建了劳资冲突化解的合作互动模式,对当前的劳资冲突治理提供了有益的借鉴。

【关键词】: 劳资冲突;集体谈判;网络化治理;劳动关系

【作者】:刘泰洪

【来源】:《社会主义研究》2012年1期

近年来随着市场化改革的推进,我国劳动关系发生了深刻变化,计划体制下的劳动用工制度被市场化的劳动关系所取代,劳方与资方的不同利益诉求得以彰显,劳动关系已基本完成了市场化转型。但劳资双方力量平衡的法制环境和运行机制却没有形成,由此引起的劳资冲突也日益显现。面对频发的劳资纠纷,人们已认识到经济实力的增强不会导致劳资矛盾的自然解决,经济的快速发展也不能排除劳资冲突的存在。面对中国劳动争议大幅攀升的事实,探寻劳资冲突防范和化解的有效路径,构建劳资合作互利的治理模式,就成为当前经济发展与社会稳定的重大考量。

一、转型逻辑:从劳资合作到劳资冲突

合作与冲突是劳动关系的基本形式。计划体制下,中国政府掌控着一切资源,成为工作机会唯一的创造者和提供者。政府通过行政手段直接决定企业和职工的利益分配,在政府的统一管理下,工人和单位管理层的工资级别和生产经营由上级机构制定,他们的利益内聚和价值表达都吸纳至国家体制中。在这种体制下,利益的表达和集聚永远为统治者所垄断,并从属于正统的意识形态,正统的“利益一致假设”只承认公利的正当,没有私利的空间,任何基于私人利益的组织要求,一旦公开表达,都会被视为对公共秩序的威胁,由此压制了劳资双方独立的利益表达,弱化了他们之间外在的利益冲突。同时,计划体制的父爱主义关系(Paternalism)模式中政府为工人提供工作和生活保障,国家以父爱主义的家长制风格和行政手段管理劳动问题,劳动者所享受到的社会福利和服务被视为社会主义优越性的体现。以此作为交换,工人寻求和改变工作的自由则被挤压殆尽,劳动者与用人单位形成一种“组织依赖”。[1]劳动关系表现为劳动者隶属于企业,企业隶属于政府“三位一体”的依附关系,工人、企业都被纳入行政组织框架之中。在这种体制环境下,劳动过程中的劳资纠纷及冲突自然较少。

改革开放后,家长式管理的劳动制度逐渐解体,政府从劳动关系的微观管理中隐退,企业获得了经营自主权,劳动者也在就业领域获得了更多的自主权,多元化的就业格局已基本形成。同时,市场体制下不同经济主体的利益诉求得到承认,工业化进程中的资本短缺使资本权益也获得了极大伸张。工人在社会中的政治地位和社会地位受到巨大冲击,他们的自我身份认同被回到受资本雇佣的劳动力这一市场经济的原点,计划体制下的“利益一致”渐行渐远,工人和资本的利益冲突逐步外显。企业员工工资福利、国有企业裁员增效、私营企业劳动保险等因素引发的劳资纠纷和劳资冲突日趋增多。特别是近几年,劳资冲突更呈现出“高位运行”的趋势。据人力资源和社会保障部统计,近年来各地劳动争议仲裁机构受理劳动争议案件数量从2005年的31.4万件,攀升至2008年的69万件,翻了一倍还多。最高人民法院给出的数据则是,各级法院在2008年受理的劳动争议案件达28万余件,同比上升93.93%。2009上半年受理近17万件,同比又增30%。[2]可见,劳资矛盾所引发的冲突事件攀升已是不容回避的事实,劳资的合作与冲突问题也再次成为劳动关系领域亟须研究的重要课题。

二、集体谈判:劳资冲突治理的借鉴与困境

在西方学术界,政府、工会、企业间的集体谈判一直是劳资冲突治理研究的中心议题。政府、工会、法庭裁决是欧美各国劳工保护的正式制度安排,在美国劳资冲突的解决机制高度发达,员工的不满可以通过集体谈判来解决。对此,英国学者海曼(R. Hyman)认为劳资双方的集体谈判是制度化解决劳资冲突的伟大社会发明,它建立了劳资冲突治理的稳定途径。[3]集体谈判的最终成果——集体合同不仅体现了企业的劳动关系,而且也规定了企业的基本发展目标和职工的基本权益及其保障条件,因而被称为“企业的小宪法”,受到广泛的重视。

在西方市场经济国家集体谈判已有近两百年的实践,被历史证明是预防和化解劳动关系矛盾、平衡劳动关系双方利益关系的重要机制。但为何劳资冲突的这一化解机制被借鉴到中国后,对中国劳资矛盾的调解作用却成效式微?这其中隐含的问题值得我们深思。

首先,工会主体的独立性不强成为我国集体谈判的掣肘。虽然《工会法》规定,“中华全国总工会、地方总工会、产业工会具有社会团体法人资格”,但在计划体制下中国工会组织被纳入国家的政治体制,在政府组织序列中享有特定的行政级别,实际上成为一个官僚政治团体。工会的这种行政建制一直延续至今,今天从中央、省、市到区县“总工会”都是各级国家建制中一个相应的行政部门,分布被赋予省、厅、县、科等不同的行政级别,工会干部由政府任命。在国家属性的建制格局下,工会更多的成为国家的一个工具,它首先要服从国家的目标,而不是工人的利益。工会既不能反对那些不利于工人的国家政策,也不能动员和组织工人反对管理者滥用权力,哪怕后者已侵犯了工人的权益。[4]工会独立性的缺失导致部分劳动者对其缺乏信任,其后果就是劳方并不把工会作为保障权益、联系雇主的基本组织,也不会依靠工会有效组织起来与雇主交涉劳动条件等劳资事务。这种建制格局使工会与企业进行的集体谈判往往流于形式,在工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等环节难有实质性的成果。碰到裁员和影响职工的重大企业经营决策工会难以发挥作用,集体谈判难以取得实质性的成效。

其次,集体谈判推进动力倒置也是其效果不彰的重要原因。西方国家集体谈判作为一项运行了上百年的机制,是适应劳动关系发展的需要和劳资主体的利益需求,在劳资双方不断斗争、不断妥协的过程中自发产生的。从制度变迁的视角分析,是制度需求与制度供给的统一。换言之,工人和资方都需要一种利益协调机制来平衡双方的利益博弈,协调双方的利益诉求,集体谈判则适应了这种需求应运而生。与西方国家工业化时代的集体谈判演变过程相比,中国集体谈判制度的发展方向则明显不同,具有鲜明的“中国特色”,它是一个由政府主导的、由官办工会发动的、自上而下的过程。党和政府,而非劳资关系双方被视为推进集体谈判的主要动力。在这个过程中,政府除了制定和颁布相关法律,还始终提供着行政权力方面的支持。Clarke等人的研究表明,中国集体谈判的引进是一个官僚化的过程,它是有地方党政机构推动,而不是基层对劳资关系的主动回应,企业经营中的工资和雇佣条件都包含在当地政府颁布的指导框架中。[5]这个系统的推行过程包括下达文件、分派指标、限期达标等行政手段,各级政府部门和工会将集体谈判的“内容”下发到各企业,作为企业劳资双方讨论协商的主要参考。因此,在集体谈判的过程中少有工人参与,也较少真正的谈判过程,[6]使集体谈判流于形式。

三、网络化治理:劳资冲突化解的新机制

网络化治理作为一种多中心治理结构,主张政府部门与非政府部门(第三部门、私营部门、公民个人)等众多行动主体的协调与合作,重视利益分化和权力多元基础上的调和有序和有机均衡。作为现代公共管理的核心理论术语,网络化治理所意涵的理论模式已广泛的渗透至社会科学的不同学科领域之中,成为社会科学解释社会现象、分析社会问题的重要理论工具。在网络化治理模式下,劳资主体合作关系的制度性构建成为可能,这对当前的劳资冲突治理提供了有益的借鉴。

首先,网络化治理拓展了劳资冲突化解的多元主体。网络化治理理论的出现意味着传统的政府治理模式在内涵和形式上都出现了重大的转变,这种变化的集中走向就体现为社会力量在传统国家领域的兴起,它们所涉及的范围不仅是政府内部多层级的行政架构,还延伸至社区、非政府组织和私人部门。在治理语境下,治理范式是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。对此,罗西瑙(James N.Rosenau)明确指出,“没有政府的治理是可能的,即我们可以设想这样一种规章机制:尽管它们未被赋予正式的权力,但在其活动领域内也能够有效地发挥功能。”[7]由此,在网络化治理的理论框架下,劳资冲突化解的主体得以拓展。这种多元关系主体在涵盖了政府、工会、企业外,志愿者组织、社区组织、宗教团体、民间团体、行业协会都可能成为治理主体,并且在劳资冲突治理中发挥着越来越重要的作用。

其次,网络化治理构建了劳资冲突化解的合作行动模式。治理是国家的权力向社会的回归,治理的过程实际上是一个还政于民的过程。在公共治理的理论研究中,很多学者都赞同把社会力量尤其是各种非政府组织或公民组织视为治理的基础,并且强调治理中的自组织网络。劳资矛盾治理也是相互依存的行动者基于自身的目标函数和偏好选择而展开的集体行动。在劳资冲突网络化治理的系统中,各子系统是基于资源交换基础上的共生关系,冲突中致力集体行动的主体也受制于其他组织,各相关主体之间矛盾化解的目标值不仅取决于各参与者的资源,而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。政府虽然在劳资矛盾化解中发挥着非常重要的角色,但它不再是实施管理的唯一权力核心,非政府组织、非盈利组织、社区组织、公民自治组织等第三部门和私营机构凭借各自的优势将与政府组织一道共同承担起劳动关系协调事务,从而形成一种相互关联的劳资矛盾合作治理网络,每一个行动主体都成为这一网络上的节点。

再次,网络化治理设定了劳资冲突化解的民主协商规则。网络化治理认识到单一的政府或市场力量的有限性,主张公共事物的治理是一个多元化的互动过程,强调通过合作、协商、谈判来构建政府、市场和社会三维框架的治理模式,而不是以简单的行政规划和行政指令来实现对公共治理问题的解决。因此,网络化治理非常强调各相关主体之间的协商,而不是依靠传统的指挥命令来实现权威认同。在网络化治理模式下广泛存在的是劳资双方的协商合作,而不是对抗性的竞争,它关心的问题是劳资各方的利益诉求如何有序集中、内聚和上达。在此,网络治理实现了劳动关系多元主体的合作参与和有序协调,劳动关系和谐稳定的基础得以构建。作为一种协调方式,网络化治理以反思的理性为基础,它将参加治理的劳动关系主体共生于相互依赖的一系列协商规则之中,通过鼓励有关方面的团结,优化民主协商规则,建立相互合作的劳动关系,共同承担劳资冲突发生的风险,进而促进劳动关系的和谐稳定。

四、劳资冲突网络化治理的路径构建

劳动关系是一种基本的社会经济关系,合作共赢的劳动关系与劳动者切身利益密切相关,也是社会和谐发展的基础;劳资纠纷和冲突则对社会良好秩序的构建形成挑战。化解劳资冲突,建立和谐稳定的劳动关系,是构建和谐社会的基础和前提。在网络化治理的理论模式下,借鉴网络化治理的合理内涵,化解经济转轨中的劳资矛盾和纠纷,建立新型劳动关系的治理模式,就成为未来劳动关系调整的重要选择。具体来说:

1、发挥非政府组织在劳动关系中的调解作用。和谐劳动关系并不是没有矛盾和冲突,而是使矛盾和冲突有一个正常的化解渠道。在网络化治理的框架下,非政府组织或非盈利性组织等民间机构在化解劳资矛盾方面发挥了积极作用。发挥非政府组织劳资关系的调解作用,拓宽劳动关系的公众参与机制,既是网络化治理价值内涵的体现,也是一种符合社会利益的理性选择。社会组织参与劳动关系调解具有即时、便捷的特点,能有效减少隐性和非隐性劳动争议,降低交易费用,起到化解劳资双方的矛盾和冲突作用。[8]各种非政府、非盈利性的志愿团体、社会组织、法律援助机构、宗教团体、民间团体、行业协会等,在取得合法身份和地位并在规范其行为的前提下,都可以介入到基层劳资关系调解工作中。对社会中介组织已经介入劳动关系调整领域的现象,要积极引导,使其发展成为劳动关系调整机制的必要形式。

2、构建多形式的劳资冲突治理机制。网络化治理构建了劳资冲突化解的多元主体。治理主体依凭多元灵活与密切联系民众的优势,表达劳工群体的利益诉求,协调沟通资方、劳方与政府之间的关系。这实际上在资方与劳方之间构建一种信息传输带,在集体谈判所不及、或不便介入的领域发挥着重要作用。为此,多元治理主体应该通过整合社会资源,实现劳资双方利益诉求的有序表达,维护区域内劳动关系的稳定。具体来说,一是要构建劳动关系预警机制。多元主体可以动员社会力量,及时发现和预防劳资矛盾,从中发现苗头性、倾向性、冲突性的影响劳动关系稳定的问题,及时反馈,快捷地向有关部门上报,妥善予以解决,把事件消灭在萌芽状态。二是建立多元的参与协调机制。劳资矛盾发生时,多元主体可以配合当地群众、政府对劳资矛盾进行沟通和协调,及时准确地向公众发布相关信息,实现上情下达,下情上报。这是制止谣言传播、稳定人心的需要,也是公众知情权的体现。三是建立弱势维权机制。许多社会组织成立的主要目的是组织志愿者和社会工作者化解矛盾纠纷和进行社会福利救助,当劳资冲突发生后,多元治理主体可以对弱势群体提供心理支助,有效地疏导利益受损农民工的社会情绪,帮助利益受损者进行理性维权活动,防止冲突的进一步扩大和非理性发展,为劳资矛盾的化解建立良好机制。

3、加强工会的独立自主性建设。一个成熟的劳动关系必须包含劳资双方谈判、妥协的组织形式和工作机制,而这种组织形式和工作机制又必须以健全的工会组织为保障。国际劳工组织将工会的独立性视为平等劳动关系实现的先决条件,只有工会成为一个独立主体,具备了与企业相当的谈判能力时,互动参与的劳资关系才能真正实现。为此,应该积极加强工会自身的独立性建设。作为劳动者基于自身利益诉求的自愿结合体,工会首先是一种代表集体劳权的社会组织。实际上,中国工会作为社会组织的建制属性在工会章程和《工会法》中都有界定,《中国工会章程》总则规定中国工会是工人阶级的群众组织,《工会法》第二条明确规定“工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织”。但在实践操作层面上,工会更多地演变为国家建制中的行政组织,工会独立性缺乏,无法独立代表劳方利益,社会组织的建制本源被淡化。为此,在网络化治理的理论框架下,应积极推行工会由一个行政性组织向社会组织转变,使工会回归至维护劳工利益的社会组织这一建制本源。从而保证工会能站在职工一边,维护职工权益,使劳动者的合法权益通过工会组织得到有效表达。

4、形成与三方机制合作协调的多元联动。三方机制的建立和实践,开辟了政府、工会和企业组织协调劳动关系,加强三方沟通和理解的重要途径,在劳资关系领域提供了一个全新的对话平台,这是我国劳动关系调整的重大机制建设,也是我国建立市场经济体制的必然结果。[9]三方机制在事实上承认了劳动者是一个独立的权利方,使劳动者能够与资本进行平等对话,但问题的关键是需要采取具体措施和出台相关配套机制来保障三方机制的有效实施。为此,应探索三方机制的多元联动机制,解决劳资领域存在的专门问题。实际上,劳资冲突治理不仅是一个市场化的治理过程,也是一个社会化的多元参与和消解过程。政府、工会和企业组织应该主动与法律援助机构、宗教团体、民间团体、建立联动治理格局,社会组织也要积极探寻与政府联动协作的途径,主动回应劳动关系领域出现的矛盾和纠纷,构建一种合作、互动、协作的劳资冲突治理结构。

注释:

[1]岳经纶:《中国劳动政策:市场化与全球化的视野》,社会科学文献出版社,2007年版,第33页。

[2]杨琳:《劳资矛盾忧患》,载于《瞭望》2009年第50期。

[3]Richard Hyman. Industrial Relation: A Marxist Introduction. London: The Macmillan Press LTD, 1975 : 191.

[4]Feng Chen. Between the State and Labor: The Conflict of Chinese Trade Unions’ Dual Institutional Identity. The China Quarterly, No. 176 (Dec., 2003), P.1012.

[5]Simon Clarke, Chang-Hee Lee and Qi Li. Collective Consultation and Industrial Relations in China. British Journal of Industrial Relations, 42: 2 June 2004: 236.

[6]赵炜:《基于西方文献对集体协商制度几个基本问题的思考》,载于《经济社会体制比较》2010年第5期。

[7]詹姆斯·罗西瑙:《没有政府的治理》,江西人民出版社,2001年版,第5页。

[8]刘泰洪:《法团主义视角下的劳资冲突治理》,载于《中国特色社会主义研究》2009年第6期。

[9]孙祖芳:《调整劳动关系的理论与政策研究》,载于《社会科学》2007年第5期。

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