一、农村社会分配关系的法律调整

长期以来,我国在农村工作上已形成了政策 治理的惯性依赖。农村多项改革的启动和深化, 主要依靠政策来推动,而法治理念则多有缺失。 如果不把“三农”问题纳入法制轨道,依法治国目 标的实现就只能是空中楼阁。

(一) 农村社会分配关系法律调整的积极作用

1. 以法制约权力。农村社会分配关系的法律调整就是要将国家与农民之间以权力和权利的 分权与制约为表现的分配关系纳入法制轨道,科 学地界定权力的范围边界,有效维护权利的独立 品格,使其不受侵犯,从而使作为资源制度化分 配机制的农民的分配权利能依法实现。马克思曾 经提出了防止国家权力蜕变的三种途径,即社会 参与国家、社会制约国家和社会收回国家。在社 会对国家的制约上,法无疑是制约、控制权力的 基本手段和最佳的措施,法可以通过对权力的行 使设定明确的范围、界限和程序以制止国家权力 的滥用。在农村社会分配问题上,法可以一定程 度上矫正国家(政府)权力的职能错位和异化,创 造一个相对公正的农村社会分配环境。

2.以法的分配正义理念为指导一定程度上实现公正分配。正义作为法律的最高价值追求, 应该把“以人为本”当作终极评判标准,因为法是 人类用来调整一定社会关系的制度需求,法的创 设就是为了满足人的法律需要。同时法的正义理 念的实现需要自由、平等、效率、公平、秩序等具 体的价值目标来支撑。在社会分配领域,法的分 配正义理念主要有两方面的含义:一是平等的发 展权,它与自由、平等价值相联系;二是作为基本 人权之一的生存权,它与实质公平价值相联系。 与此相对应,在农村社会分配问题上这两方面表 现为城乡协调发展和农民作为弱势群体的保护。 城乡协调发展就是要打破城乡分离发展的“双轨 制”模式,转变以城市化为中心、单纯重视经济增 长的发展理念,还农村社会一个公正分配的社会 环境。农民作为社会弱势群体的保护是以社会境 况最差者为具体关爱对象的社会正义观的根本要 求,因此应给予弱势的农民群体基本生存权,尤其 是基本生活保障权的保护,以在农村社会分配领 域实现实质公平。

3. 建立法律层面的民主和对话机制以改变 农民在农村社会分配关系中的不利和被动局面。 这种法律机制建立的目的是让农民真正享有并维 护经济上的自主权。这主要表现在两方面:一是 在农村社区内村民自治制度的完善,以在农村真 正实行民主;二是建立农民利益维护的法定代表 机制以在农村社区之外表达和维护农民的利益诉 求。村民自治制度的完善一要厘清国家行政权与 村民自治权的界限,二要摆正村民与村委会的关 系,正确界定村委会的权利,以形成农民与农村集 体之间的良性分配机制。农民利益维护的法定代 表机制的建立主要是在政治意义上让弱势的农民 群体能参与、有效地影响法律、政策的制定,不再 成为“沉默的大多数”,从而在经济意义上能在社 会分配领域维护自己的利益。

(二)农村社会分配关系法律调整的局限性

对中国农村而言,法或制度一定程度上要与 农村的传统文化相融合才能实施运作,缺乏传统 支撑的法或制度的供给成本必然高昂而难有生长 的空间。例如,家庭承包经营制并非是所谓的制 度创新,而是农民对家庭分散耕作传统的回归。 再如目前村民选举中出现了诸多问题,其现行制 包制的一刀切模式,也限制了农地的利用效益,并 抑制了农村各种可能的新型契约关系的建立。对 农村社会分配关系的法律调整采取灵活性的机制不仅在于应对农村社会的复杂状况,其实也是对 农民就农村治理结构、农村新型契约关系进行创 造和选择的尊重,是对农民经济自主权的尊重,是 对农民身份自由和平等的尊重。这也是在农村社度安排是否与传统农村文化相冲突?正象“三农”专家温铁军所质疑的那样:究竟是因为有了村级 矛盾然后引入村民选举制度去解决,还是村民选 举制度导入农村后激化了新的矛盾?农村社会分 配关系的法律调整涉及到农地、农村公共产品供 给、村民自治、农村集体经济组织、农民合作经济 组织、农村的社会保障等农村社会方方面面的制 度安排,所以必须重视法或制度与农村传统文化 的冲突和融合问题。中国传统文化虽然经受了外来的冲击和影响,但并未失去其独特性,相较于城 市,农村社会更多地保留了这种文化传统。当前 我们在对农村社会分配关系进行法律调整时,尤 其要兼顾集体主义的社会主义传统,不能以理性经济人的经济自由理念等西方所谓现代化的逻辑 去指导农村社会的一切制度变革,因为西方式的 竞争性社会分配规则只会对传统“三农”造成更深 的排斥。

同时,法律本身的特性使其在对农村社会分 配关系进行调整时会与农村社会的复杂状况发生 矛盾。因为一方面强调稳定性、连续性的法律本 质上是一种保守的社会力量和制度文化,另一方 面法律的普遍适用性在面对复杂的社会状况时存在能局限性。在农村社会分配问题上,解决 法律调整与农村社会复杂状况的矛盾的可行思路 是法律调整必须采取灵活性的调整机制,推行“一刀切”的法律调整模式是非常危险的。例如政府 对乡镇企业的“改制”干预,改掉了农村集体主义 的社会主义传统,事实上是在农村推行家庭承包 制的一刀切模式。

二、农村社会分配的法制完善

农村社会分配的法制建设必须着眼于“三农” 问题缓解并最终解决的整体法制建设,以有助于 农业真正走向市场,农村能有机地融入现代社会, 农民能真正获得身份自由,从而是一个系统的工 程。因为“三农”是高度的三位一体,仅仅针对“一农”的解决办法是不可能从根本上解决“三农”问 题的。另一方面,面对我国人地关系高度紧张矛 盾下小农经济将长期存在、农民就业问题突出、城 乡二元结构不可能在短期内彻底打破的现实国 情,所以在某种意义上强调对“三农”问题的缓解 更具有现实性,这决定了农村社会分配的法制建 设必然也是一个长期的过程。农村社会分配的法 制建设含涉分配权利在城乡居民之间的调整和配 置,规范和确认国家对农村社会分配的干预,对农 民享有分配权利能力的培养以改善其在社会分配 中的弱势境地,以及农民分配权利内容的完善和 分配权利实现过程中的救济与保障等。以使农民 真正成为市场主体和分配主体为目的,应该从三个方面对农村社会分配予以法制完善:

一是农村 社会分配环境的法制营造,其目的是在统筹城乡 发展的基础上,取消对农村各种不合理的政府管 制,塑造农民的市场主体地位并培养农民的分配 权利能力,以形成一个公正的农村社会分配环 境。这就需要对户籍制度、粮食流通体制、农地制 度、政府对农业的扶持制度等进行相应的改革和 制度或立法的完善;

二是在农村社会初次分配上,要通过规范农村税费立法来构造国家、集体、农民三者间的法制化分配关系,并要完善农村集体经 济组织的内部分配制度;

三是在农村社会再分配 上,首先要完善财政立法,主要是以公共财政体制 来构建农村公共产品供给制度,完善财政预算和 支出制度以加大对农业和农村的财政投入以及建 立规范化的农村财政转移支付制度。其次要完善 社会保障立法,在农村建立养老、医疗保险制度并 完善其他社会保障制度。

(一) 农村社会分配环境的法制营造

1.户籍制度改革和配套制度的完善。户籍制 度维系着不合理的城乡利益分配格局,对之进行 改革,就是对城乡利益关系的根本性调整。这可 以改变城乡社会分配向城市倾斜的状况,也可以 增加农民作为市场主体择业的自主性,扩大其社 会收入来源,改善其在社会分配格局中的不利处 境。与之相配套还要在就业、迁移、社会保障以及 享受公共服务等方面完善和建立相关的法律制 度,赋予农民工相关的权利,使其能与原有城市居 民享有相同的待遇。

2.粮食流通体制的市场化改革。我国对粮食 进行长时期的统购统销管制,使得农民卖粮给国 家根本不是等价交换,而是卖爱国粮,市场的价格 机制被扭曲导致中国粮价往往大起大落,而且也 强化了工农业产品价格的剪刀差,使得城乡社会 分配人为地向城市倾斜。因此取消粮食的购销管 制,对粮食流通体制进行市场化改革势在必行。 这有助于“三农”真正地走向市场和一个公正的农 村社会分配环境的形成。

3.农地制度的完善。土地是农民的生存之 本,要为农村社会分配创造一个好的制度环境,完 善农地制度则是第一位的。①完善《农村土地承 包法》。从农村社会分配的角度来说,《农村土地 承包法》一方面应赋予农民对土地的处分权,建立 农民从土地上自愿退出的机制,以使农民具有是 否继续选择以农业、土地为生的自主权;另一方面 还要完善“承包”这个农地产权安排方式,以使分 散的农业生产能有相对规模的组织和集中,提高 农地的利用效率。对《农村土地承包法》的完善较 现实的选择应着眼于进一步弱化集体所有权,强 化农户的承包权,把农村土地承包经营权真正物 权化。②完善农地征用及相关制度。为使在农地征用中农民的分配权益真正得到保障,在现有制度 框架内,一是要使农村土地承包经营权成为完整 的物权;二是完善村民自治制度,以使对集体用地 的处置和收益分配能由乡村民主机构集体共议决 定;三是细化《宪法》对“为公共利益需要”才能征 地的目的性规定;四是修改《土地管理法》,并制定 《土地征用条例》,完善具有可操作性的土地征用 程序。尤其在征地补偿中,要相对提高农民的土地 承包经营权补偿和劳动就业补偿标准,并对集体 经济组织以各种形式侵蚀补偿费用予以限制。③ 要完善农村建设用地使用和流转制度。在城乡二 元土地所有制下,对农村建设用地的法律限制,使 我国形成了典型的城乡建设用地“双轨制”,农民 基于农村建设用地的分配权益在很大程度上被流 失了。完善农村建设用地使用和流转制度可以考 虑允许农村集体非农建设用地在补缴一定标准的 土地出让金后,将农村集体建设用地土地使用权 直接转为国有出让土地使用权,使其合法地进入 土地一级市场;允许农民以农村建设用地入股国 家投资的基础设施建设等。

4.政府对农业扶持的制度完善。农业的弱质 性和风险性决定了必须对农业进行合理的支持和 保护。我国农业已陷入了市场发育不足的严重“市 场失灵”困境,这种情况下更需要政府通过引导、 鼓励、调控和服务等手段,对农业发展予以扶持。 其目的是真正使农业走向市场,并有助于一个公 平的农村社会分配环境的形成。而农业走向市场 后农业生产率的提高,农业产值的增加就是农民 参与国民收入分配能力的增强。首先,一个重要的 方面是应制定《农业投入法》,明确农业的投入主 体以政府为主,规定中央政府与地方政府的投资比例以及各自的责任,投资方向,财政资金的使用 方式和监督管理等,并要符合规则的有关 要求。其次,政府对农民合作经济组织的扶持也 很重要,因为它被认为是推动传统农业向现代产 业转变、促使传统农民成为市场主体的农业产业 化载体。要保障其生成和运作,立法必须明确其 与政府、农村集体经济组织和村民自治组织的关 系,并要规定政府对其的政策扶持等。

(二)农村社会初次分配的法制完善

1.农村税费改革的法制完善。针对农民负担 过重问题,我国进行了税费改革乃至全面取消农 业税。“三农”需要一个休生养息的过程,需要一 段国家少取甚至不取而多予的时期。但税费改革 和取消农业税缺乏法治状态下的正式制度规则, 仍是在旧的城乡利益格局没有根本改变的背景下 进行的,只是为减轻农民负担而采取的应急之 策。而从长远来看,还是应按照建立公共财政体 制和现代税制的要求,变农业税费为统一的农民 个人所得税,打破城乡税制二元结构,建立城乡统 一的个人税收制度,消除对农民的身份歧视,从根 本上解决农民与市民之间的税负不公问题,从而 最终促成城乡统一市场的形成,并使农村社会初 次分配关系法制化和合理化。

2.农村集体经济组织内部分配制度的完 善。双层经营体制是我国农业生产经营的基本形 式。根据农村集体经济组织经营对象和组织形式 的不同,其内部分配制度也呈现出多样性。但各 种分配制度应该贯穿一个总的原则,即不违反法 律规定情况下的分配民主和自治原则。

(三)农村社会再分配的法制完善

1.财政法的相关制度完善。!农村公共产品 供给的制度完善。作为农村社会再分配的一个很 重要的方面,农村公共产品供给制度的最终完善需要彻底打破相应的二元城乡税费体制,统一城 乡公共产品供给的二元格局。首先,应按照财权 与事权相统一的原则,完善中央与地方之间的财 政分配体制,建立规范的农村财政体制。其次,应 建立农村公共产品的供给决策机制,要改变“由上 至下”的决策机制,引入农民对公共产品需求偏好 的表达机制。最后,还应建立农村公共产品供给 的监督机制和法律责任等制度。财政预算、支出制度的完善。在全面的农村公共财政制度没有 建成之前,应对现有的财政预算、支出制度作出调整,增加对农业和农村的预算支出,建立健全财政 支农资金的稳定增长机制,使国民收入再分配向 农村倾斜。#政府间转移支付制度的完善。其目 的是通过科学、合理地分配政府财政资源,以解决 农村公共产品供给问题、农村的贫困问题等。为此,要加紧建立规范的中央对地方的财政转移支 付制度和完善乡镇公共财政收入制度体系。

2. 农村社会保障法制的完善。规范化的社会 保障制度在我国农村的缺失,使农村社会再分配 失去了一个重要的依托手段。在城乡二元的社会 保障制度体系下,社会再分配一直以来都是在向 城市倾斜。我国农村的社会保障制度建设应该从 以土地为主的家庭保障向以社会为主、土地为辅 的社会保障转变,最终过渡到完全的社会保障。 但作为覆盖对象广泛的农村社会养老保险和医疗 保险制度却一直未能建立健全,则严重影响了社 会保障对农村社会再分配制度功能的发挥。因此 目前尤其需要在农村建立和完善社会养老保险和 医疗保险制度,并要对农村非农业群体的社会保 险问题予以制度完善。

  西南政法大学·李永成

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