文/李文仲 郝晓鑫

根据《政府采购法》,维护国家利益和社会公共利益是政府采购的基本目标。问题是,什么是政府采购中的国家利益和社会公共利益?其在现实中有哪些冲突?实现途径是什么?本文拟对上述问题作些梳理和探讨,以供参考。

概念界定

据笔者在国家法规数据库检索统计,包括《政府采购法》在内的法律法规,涉及国家利益的有2200余个,涉及社会公共利益的有2000余个。其中,《政府采购法》第一条规定,为维护国家利益和社会公共利益,制定本法;第二十五条规定,政府采购当事人不得相互串通,损害国家利益和社会公共利益;第五十条第二款规定,政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的,双方当事人应当变更、中止或者终止合同;第八十四条规定,使用国际组织和外国政府贷款进行的政府采购,不得损害国家利益和社会公共利益。

但是,对于如何界定国家利益和社会公共利益,尚无法律法规明确,相关理论研究和实际工作者也没有达成共识。

笔者认为,国家利益和社会公共利益是区别于个体利益而现实存在的独特利益。其中,国家利益,是国家为了满足自身生存安全和发展需要,而产生的利益需求,体现为国际上以民族整体利益为内容的国家利益和国内政府所代表的全国性利益。社会公共利益,是广大公民的利益,广大的范围,空间上有全国性和地区性,时间上包括现在和将来。就政府采购而言,国家利益和社会公共利益具有不同的层次和内容。

第一,政府采购中的国家利益和社会公共利益源于宪法。《宪法》是我国的根本大法,《政府采购法》作为下位法,其对国家利益和社会公共利益进行规定,本质上属于落实《宪法》。执行《政府采购法》时,要以《宪法》中的国家利益和社会公共利益,解释、界定《政府采购法》中的国家利益和社会公共利益。然而,包括《宪法》在内的现行法律法规,均未对国家利益和社会公共利益进行明确,具有法律解释权的全国人大常委会也未作出解释。

第二,政府采购中国家利益和社会公共利益的不同属性。《政府采购法》第一条中的国家利益和社会公共利益,体现了立法宗旨,可视为价值目标,是将政府采购的政策性作用法律化,需依靠《政府采购法》所设计的整个制度体系加以实现。第二十五、五十、八十四条中的国家利益和社会公共利益,属于具体法律概念,系具体要求和适用情形,只是侧重点不同。第二十五、五十条体现为民法上的权利义务关系,属于具体法益,系私权利的行使界限;第八十四条主要体现为保护对象,具有较强的政治性,属于禁止性规定。在适用时,政府采购监管部门和当事人可以将第二十五、五十、八十四条作为处理具体利益纠纷的依据,不宜将第一条作为依据。

第三,政府采购中国家利益和社会公共利益的不同内容。作为价值目标,《政府采购法》第一条中的国家利益和社会公共利益,应当包括且不限于国家安全利益、社会经济利益、生态环境保护、资源持续利用、扶持不发达地区、促进中小企业等,且这些利益处于动态形成和发展变化的过程。作为具体法益,第二十五、五十条中的国家利益和社会公共利益,应当包括且不限于纳税人利益保护,国家财政资金使用,国家权力正确行使,法律权威、市场秩序维护等。作为保护对象,第八十四条中的国家利益和社会公共利益,应当包括且不限于国家政治、经济、社会方面安全和秘密及以国家名义表现的经济利益。

现实冲突

基于政府采购的公共性,政府采购中的国家利益和社会公共利益,与其他组织或个体利益,存在高度的契合,但是,在某些情况下,不同利益间也可能存在冲突,主要表现为:

一是本国利益与外国利益的冲突。包括法规政策的冲突,如我国法律规定,政府采购应当采购本国货物、工程或服务,而亚洲开发银行《贷款采购准则》规定,有关贷款的支付,限于亚行成员方生产的货物或提供的服务;政府采购保护本国市场和产业,与市场对外开放冲突等。

二是国家利益与社会公共利益的冲突。国家利益在国内体现为政府利益,社会公共利益是广大公民的利益,而我国政府是人民利益的代表,本质上二者是统一的。但是,在市场经济体制不健全情况下,政府部门及其官员的行为很容易偏离社会公共利益目标,从而引发二者的冲突。

三是不同社会公共利益之间的冲突。表现为长远利益与眼前利益、全国利益与地方利益、不同部门利益、不同地方利益、不同行业利益、部门利益与地方利益间的冲突。例如,采购节能环保产品,从长远节能效果看,经济效益明显,但从短期看,会增加采购人的一次性投入,这就在全国利益与部门利益、长远利益与眼前利益间产生冲突。又如,有的采购项目限定本地供应商投标,影响了全国统一市场的形成,这在全国利益与地方利益、不同地方利益间产生冲突。

四是国家利益、社会公共利益与个体利益的冲突。一方面,供应商之间,供应商与采购人、代理机构、评标专家之间恶意串通,通过违法手段获取中标、成交机会,谋求非法个体利益,损害了国家利益和社会公共利益。另一方面,掌握公权力的采购人如果滥用社会公共利益条款,拒绝履行法定义务,那无疑会损害相关当事人的合法权益。

实现途径

为维护国家利益和社会公共利益,实现二者与其他组织或个体利益间的协调发展,针对上述问题,可采取如下原则和方式处理:

在原则上,首先,应当遵循依法处理原则。其次,遵循本国利益优于外国利益、安全利益高于经济利益、全局利益优于局部利益、长远利益优于眼前利益的原则。

在方式上,根据我国现行立法、行政、司法及政府采购体制机制,可采取以下4种:

第一,立法机关在完善制度设计中加以落实。一是由具有立法权的全国人大或全国人大常委会,整合《政府采购法》与《招标投标法》,重新设计政府采购制度,对国家利益和社会公共利益进行立法保护。二是由具有法律解释权的全国人大常委会,解释国家利益和社会公共利益的涵义、范围和界定主体、程序及标准。三是在采购活动中,如对国家利益和社会公共利益的认定存在争议,可由同级人大或其常委会进行审查。

第二,行政机关在推进体制改革中加以落实。首先,充分发挥市场作用,减少政府采购领域的行政审批。其次,科学划分政府采购监管职能,财政部门侧重于顶层设计、长远规划、法规制定及执法检查等宏观管理,赋予集采机构和社会代理机构采购项目实施过程中的微观管理职能,依靠理顺工作机制、缩短采购周期、提高采购效率和质量等措施更好地维护国家利益和社会公共利益。

第三,司法机关在具体个案审理中加以落实。当国家利益和社会公共利益与其他组织或个体利益产生如下冲突时,可由司法机关进行判定。一是政府采购当事人,认为其他当事人的串通行为,在损害自身合法权益的同时,也损害了国家利益和社会公共利益,据此起诉至法院;二是政府采购合同当事人一方以合同损害国家利益和社会公共利益为由,要求变更、中止或者终止合同,另一方当事人不同意,而向法院提起民事诉讼;三是监管部门或其他行政机关,以合同损害国家利益和社会公共利益为由,要求当事人变更、中止或者终止合同,行政相对人不服,而向法院提起行政诉讼。值得一提的是,我国民法上也存在诸如诚实信用等没有准确定义的抽象原则,但并不妨碍其操作性。近些年,审判机关逐步认识到解释法律的重要性,指出在裁判案件中解释法律规范,是法院适用法律的重要组成部分。当前,由法院对国家利益和社会公共利益进行界定,是一个容易为大众接受,且可行性、操作性较高的途径。

第四,财政部门在监督采购活动中加以落实。如果财政部门发现,政府采购当事人的行为或采购合同有损国家利益和社会公共利益,其有权责令相关当事人予以改正,或者责令变更、中止或者终止合同,并进行相应处罚。但是,鉴于公权力的扩张性,财政部门在对国家利益和社会公共利益进行判定时,应当严格遵守实体上和程序上的正当性。

此外,基于合法的国家利益和社会公共利益,处置合法的个体利益,应当遵循平等协商原则、事先公平补偿原则和事后权利救济原则,并赋予受损害人申诉、补偿、诉讼在内的救济权利。同时,凡是以国家利益和社会公共利益为借口,损害其他组织或个体合法利益的,都应被认定为违法,由违法者承担责任。

(作者单位:中央民族大学法学院)

来源:中国政府采购报

 

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