——2006年12月24日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上

全国人大法律委员会副主任委员 胡光宝

全国人民代表大会常务委员会:

常委会第十九次会议对劳动合同法(草案)进行了初次审议。经委员长会议决定,会后将草案向社会全文公布征求意见。自3月20日至4月20日,共收到通过网络、报刊、信件提出意见191849件。法律委员会、法制工作委员会对社会各方面提出的意见进行了认真梳理和研究。同时,法制工作委员会将草案印发各省(区、市)和中央有关部门征求意见。法律委员会、财政经济委员会和法制工作委员会联合召开座谈会,听取中央有关部门、部分全国人大代表、用人单位和劳动者以及专家的意见。法律委员会、法制工作委员会还先后赴北京、广东、浙江、山东、江苏、吉林六省、市进行调研,听取意见。法律委员会于12月11日召开会议,根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见,对草案进行了逐条审议。国务院法制办、劳动保障部、全国总工会的负责同志和财政经济委员会的同志列席了会议。12月19日,法律委员会召开会议,再次进行了审议。现将草案主要问题的修改情况汇报如下:

一、关于适用范围

草案第二条规定:“中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位与劳动者建立劳动关系,订立和履行劳动合同,适用本法。”“国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动合同关系的劳动者,依照本法执行。”在征求意见过程中,多数意见认为,实行聘任制的事业单位与劳动者订立的聘用合同也是体现双方劳动关系的。目前,除公务员和参照公务员法管理的工作人员之外,事业单位中签订聘用合同的人员由于行政管理部门权限划分的原因,不适用劳动法的规定,发生争议时无法可依,不利于保护这部分劳动者的合法权益。因此建议将这类劳动合同纳入本法的适用范围。法律委员会经同国务院法制办、劳动保障部、全国总工会研究,建议将草案第二条第二款修改为:“除公务员和参照公务员法管理的工作人员外,国家机关、事业单位、社会团体与劳动者建立劳动关系的,其劳动合同的订立、履行、变更、解除和终止,依照本法执行。”同时,考虑到这类劳动合同有些特殊性,并从当前部门分工的实际情况出发,建议在“附则”中增加一条,规定:“本法第二条第二款规定的事业单位实行聘用制的劳动合同,国务院另有特别规定的,依照其规定;由国务院人事行政部门负责对其劳动合同制度实施的监督管理。”

二、关于企业规章制度

草案第五条第二款规定:“用人单位的规章制度直接涉及劳动者切身利益的,应当经工会、职工大会或者职工代表大会讨论通过,或者通过平等协商作出规定。”有些常委会组成人员提出,不仅企业规章制度的制定应当有劳动者的参与,企业决定直接涉及劳动者切身利益的重大事项,也应与劳动者进行协商。有些常委委员则认为,规章制度的内容不少属于用人单位的经营自主权,草案规定企业规章制度要由工会、职工大会或者职工代表大会讨论通过,实践中难以操作,也与其他相关法律的规定不尽一致。法律委员会经同国务院法制办、劳动保障部、全国总工会研究,建议将这一款修改为:“用人单位在制定、修改或者决定直接涉及劳动者切身利益的劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等规章制度或者重大事项时,应当经职工代表大会或者全体职工讨论,提出方案和意见,与工会或者职工代表平等协商确定。”“在规章制度实施过程中,工会或者职工认为用人单位的规章制度不适当的,有权向用人单位提出,通过协商作出修改完善。”同时,在“法律责任”一章中规定:“用人单位制定的劳动规章制度违反法律、法规规定的无效,由劳动行政部门给予警告,责令改正;对劳动者造成损害的,用人单位应当承担赔偿责任。”

三、关于订立书面劳动合同

草案第九条第三款规定:“已存在劳动关系,但是用人单位与劳动者未以书面形式订立劳动合同的,除劳动者有其他意思表示外,视为用人单位与劳动者已订立无固定期限劳动合同,并应当及时补办订立书面劳动合同的手续。”有些常委委员提出,不订立书面劳动合同就视为订立无固定期限劳动合同,这样规定无法操作,实践中也并不一定有利于劳动者。有些常委委员提出,解决不订立书面劳动合同的问题应通过制度设计,引导双方订立书面劳动合同,同时也要考虑实际情况,增加可操作性。法律委员会经同国务院法制办、劳动保障部、全国总工会研究,建议对草案作如下修改:(1)用人单位自用工之日起即与劳动者建立劳动关系。建立劳动关系应当办理用工手续,订立书面劳动合同。(2)已建立劳动关系,但是用人单位与劳动者未以书面形式订立劳动合同的,应当自用工之日起一个月内订立书面劳动合同。(3)用人单位在办理用工手续的同时未订立书面劳动合同的,新招用的劳动者的待遇应当按照企业的或者行业的集体合同规定的标准执行;没有集体合同的,用人单位应当对劳动者实行同工同酬。(4)用人单位自办理用工手续之日起超过一个月不与劳动者订立书面劳动合同的,应当支付劳动者劳动应得报酬二倍的工资。并对相应的法律责任作了规定。

四、关于试用期

草案第十三条规定:“劳动合同期限在三个月以上的,可以约定试用期。试用期包括在劳动合同期限内。非技术性工作岗位的试用期不得超过一个月;技术性工作岗位的试用期不得超过二个月;高级专业技术工作岗位的试用期不得超过六个月。”有些常委委员提出,实践中用人单位滥用试用期、压低试用期工资、试用期间任意解除劳动合同等侵害劳动者权益的情形比较突出,对此应作出严格规定。草案以工作岗位的技术含量为标准规定试用期的期限,实践中难以操作,建议按照劳动合同期限的长短规定试用期的期限。法律委员会经同国务院法制办、劳动保障部、全国总工会研究,建议对草案作如下修改:(1)劳动合同期限不足一年的,试用期不得超过一个月;劳动合同期限一年以上三年以下的,试用期不得超过两个月;三年以上固定期限和无固定期限劳动合同试用期不得超过六个月。劳动合同仅约定试用期或者劳动合同期限与试用期相同的,试用期不成立,该期限为劳动合同期限。(2)劳动者在试用期的工资不得低于同岗位最低工资或者劳动合同约定工资的百分之八十。(3)在试用期中,除有证据证明劳动者不符合录用条件外,用人单位不得解除劳动合同。用人单位在试用期解除劳动合同的,应当向劳动者说明理由。同时规定了相应的法律责任。

五、关于劳动合同短期化

目前,在我国现实生活中劳动合同短期化的问题非常突出,损害劳动者的权益,不利于建立稳定的劳动关系。有些常委委员提出,劳动合同法应重视解决劳动合同短期化的问题,有针对性地作出规定。法律委员会经同国务院法制办、劳动保障部、全国总工会研究,建议增加规定:(1)鼓励签订无固定期限劳动合同,规定有下列情形之一,劳动者提出续签劳动合同的,应当签订无固定期限劳动合同:(一)续延劳动合同时,劳动者已在该用人单位连续工作满十年以上的;(二)用人单位初次实行劳动合同制度或者国有企业改制重新签订劳动合同时,劳动者在该单位连续工作满十年或者距法定退休年龄在十年以内的;(三)连续签订两次固定期限劳动合同后续签的。(2)用人单位违反本法规定不签订无固定期限劳动合同的,在解除或者终止劳动合同时,应当按照本法规定的经济补偿标准的二倍向劳动者支付赔偿金。

六、关于服务期

草案第十五条规定:“用人单位为劳动者提供培训费用,使劳动者接受六个月以上脱产专业技术培训的,可以与劳动者约定服务期以及劳动者违反服务期约定应当向用人单位支付的违约金。该违约金不得超过服务期尚未履行部分所应分摊的培训费用。”有些常委委员提出,规定六个月以上脱产专业技术培训才能约定服务期,门槛太高。有的常委委员提出,应保证劳动者在服务期的工资待遇有相应的增长。法律委员会经同国务院法制办、劳动保障部、全国总工会研究,建议作如下修改:(1)用人单位提供培训费用,对劳动者进行一个月以上脱产专业技术或者职业培训的,可以与劳动者约定服务期。劳动者违反服务期约定的,应当按照约定向用人单位支付违约金。(2)约定违反服务期违约金的数额不得超过用人单位提供的培训费用。违约时,劳动者所支付的违约金不得超过服务期尚未履行部分所应分摊的培训费用。(3)用人单位与劳动者约定的服务期较长的,用人单位应当按照工资调整机制提高劳动者在服务期间的劳动报酬。

七、关于竞业限制

草案第十六条规定:“用人单位可以与知悉其商业秘密的劳动者在劳动合同中约定”竞业限制。“竞业限制的范围,应当以能够与用人单位形成实际竞争关系的地域为限。”“用人单位与劳动者有竞业限制约定的,应当同时与劳动者约定竞业限制经济补偿,其数额不得少于劳动者在该用人单位的年工资收入。劳动者违反竞业限制约定的,违约金数额不得超过竞业限制经济补偿的三倍。”有些常委委员提出,竞业限制的规定要在保护用人单位合法权益与限制劳动者就业权利之间取得平衡,因此适用范围不宜过宽,应主要限于高级管理人员、高级技术人员。对于经济补偿金和违约金标准等,应尊重双方的约定。法律委员会经同国务院法制办、劳动保障部、全国总工会研究,建议对草案作如下修改:(1)对负有保守用人单位商业秘密义务的劳动者,用人单位可以在劳动合同或者保密协议中与劳动者约定竞业限制条款,并约定在解除或者终止劳动合同后,在竞业限制期限内按月给予劳动者经济补偿。劳动者违反竞业限制约定的,应当按照约定向用人单位支付违约金。(2)竞业限制的人员限于用人单位的高级管理人员、高级技术人员和其他知悉用人单位商业秘密的人员。竞业限制的范围、地域、期限由用人单位与劳动者约定,竞业限制的约定不得违反法律、法规的规定。(3)竞业限制的期限不得超过二年。这里需要说明,对于侵犯商业秘密的,应依照有关法律规定承担法律责任,不受竞业限制二年期限的限制。

八、关于拖欠工资和社会保险费

在征求意见过程中,工资和社会保险是劳动者反映最强烈的问题。多数意见认为,在现实生活中,用人单位借故不按时发放工资的现象比较多,有的用人单位通过各种办法强迫劳动者加班加点,对加班的又不支付加班费,对这些问题应有针对性地作出规定。有的提出,本法应对劳动者的社会保险问题作出规定。法律委员会经同国务院法制办、劳动保障部、全国总工会研究,建议增加规定:(1)用人单位应当按照国家规定和劳动合同约定及时足额发放劳动报酬。用人单位拖欠或者未足额发放劳动报酬的,劳动者可以向当地人民法院申请支付令;拒不执行支付令的,由人民法院依法强制执行。(2)对用人单位拖欠工资的行为,规定相应的法律责任。(3)国家采取措施,逐步实现劳动者基本养老保险个人账户随劳动者在全国范围内流动。

九、关于经济性裁员

草案第三十三条规定:“劳动合同订立时所依据的客观情况发生重大变化,致使劳动合同无法履行,需要裁减人员五十人以上的,用人单位应当向本单位工会或者全体职工说明情况,并与工会或者职工代表协商一致。裁减人员时,应当优先留用在本单位工作时间较长、与本单位订立较长期限的有固定期限劳动合同以及订立无固定期限劳动合同的劳动者。”有些常委委员提出,经济性裁员涉及众多劳动者,为了防止用人单位随意进行经济性裁员,应对经济性裁员的情形作出明确规定,并在程序上与劳动法规定相一致。法律委员会经同国务院法制办、劳动保障部、全国总工会研究,建议对草案作如下修改:(1)有下列情形之一,致使劳动合同无法履行,需要裁减人员二十人以上或者裁减不足二十人但占企业职工总数百分之十以上的,用人单位应当提前三十日向工会或者全体职工说明情况,听取工会或者职工的意见后,裁减人员方案经向劳动保障部门报告,可以裁减人员:(一)依照企业破产法规定进行重整的;(二)生产经营发生严重困难的;(三)因防治污染搬迁的;(四)其他因劳动合同订立时所依据的客观经济情况发生重大变化,致使劳动合同无法履行的。(2)裁减人员时,应当优先留用下列劳动者:(一)在本单位工作时间较长的;(二)与本单位订立较长期限的固定期限劳动合同的;(三)订立无固定期限劳动合同的;(四)家庭无其他就业人员,有需要扶养的老人或者未成年人的。

十、关于集体合同

草案第七条第二款规定:“工会组织或者职工代表有权与用人单位通过平等协商,就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项签订集体合同。”有些常委委员提出,集体合同对于保护劳动者的合法权益具有重要作用,草案虽对集体合同作了规定,但比较分散,也不够具体,建议设专章或专节作出规定。法律委员会经同国务院法制办、劳动保障部、全国总工会研究,建议根据劳动法和工会法的有关规定,对集体合同设专节作如下规定:(1)企业职工一方与用人单位通过平等协商,就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项,签订集体合同。集体合同草案应当提交职工代表大会或者全体职工讨论通过。集体合同由工会代表企业职工一方与用人单位签订;尚未建立工会的用人单位,由劳动者推举的代表与用人单位签订。(2)在县级以下区域内,建筑业、采矿业、餐饮服务业等行业可以由工会组织与企业方面代表订立行业性集体合同。行业性集体合同对当地全行业的用人单位和劳动者具有约束力。(3)企业职工一方与用人单位可以订立劳动安全卫生、工资调整机制等专项集体合同。(4)集体合同中劳动条件和劳动报酬等标准应当高于当地人民政府规定的最低标准;用人单位与劳动者订立的劳动合同中劳动条件和劳动报酬等标准不得低于集体合同规定的标准。(5)用人单位违反集体合同,侵犯职工劳动权益的,工会可以依法要求用人单位承担责任;因履行集体合同发生争议,经协商解决不成的,工会可以依法申请仲裁或者提起诉讼。

十一、关于劳务派遣

草案第十二条规定:“以劳动力派遣形式用工的用人单位,应当在指定银行账户中以每一名被派遣的劳动者不少于五千元为标准存入备用金。”第四十条规定:“劳动者被派遣到接受单位工作满一年,接受单位继续使用该劳动者的,劳动力派遣单位与劳动者订立的劳动合同终止,由接受单位与劳动者订立劳动合同。”有些常委委员认为,目前我国劳务派遣发展迅速,但较为混乱,侵害劳动者权益的情形屡有发生,亟需加以规范,建议对劳务派遣设专章或专节作出规定。有的常委委员提出,备用金抬高了劳务派遣单位的门槛,但与保护劳动者权益并无直接关系,而且会产生将备用金转嫁到劳动者或者用工单位等问题,建议删去草案关于备用金的规定。有的常委委员提出,草案关于劳务派遣工在接受单位工作满一年,接受单位继续使用的,就应与其签订劳动合同的规定过于严格,实际上难以做到,建议作出修改。法律委员会经同国务院法制办、劳动保障部、全国总工会研究,并征求部分劳务派遣单位和用工单位对修改方案的意见,建议从法律上明确劳务派遣单位、用工单位和被派遣劳动者三方权利义务出发,对劳务派遣设专节作如下规定:(1)劳务派遣单位是本法所称用人单位,应当履行用人单位对劳动者的全部义务。劳务派遣单位应当与被派遣劳动者订立二年以上的固定期限劳动合同。(2)接受以劳务派遣形式用工的单位应当履行下列义务:(一)执行国家劳动标准,提供相应的劳动条件和劳动保护;(二)告知被派遣劳动者的工作要求和劳动报酬;(三)支付加班费、绩效奖金,提供与工作岗位相关的福利待遇;(四)对在岗被派遣劳动者进行工作岗位所必需的培训;(五)连续用工的,建立正常的工资调整机制。(3)劳务派遣单位派遣劳动者应当与用工单位签订劳务派遣协议。用工单位应当根据工作岗位的实际需要与劳务派遣单位确定派遣期限,不得将连续用工期限分割签订数个短期劳务派遣协议。(4)劳务派遣单位有义务将劳务派遣协议的内容告知被派遣劳动者。劳务派遣单位不得克扣用工单位按照劳务派遣协议支付给被派遣劳动者的劳动报酬。(5)被派遣劳动者享有同工同酬的权利;有权参加或者组织工会,维护自身合法权益。(6)被派遣劳动者可以依法与劳务派遣单位解除劳动合同。(7)劳务派遣一般应当在临时性、辅助性或者替代性的工作岗位上实施。(8)禁止用工单位自设劳务派遣公司,向本单位或者所属单位派遣劳动者。

此外,还对法律草案作了一些文字修改。

草案二次审议稿已按上述意见作了修改,法律委员会建议本次常委会会议继续审议。

草案二次审议稿和以上意见是否妥当,请审议。

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