我国是一个劳动力资源大国,就业问题十分突出。随着市场经济进一步完善、农村劳动力向城市转移等,失业问题将更趋严重。在运用《就业促进法》来促进和保障劳动者就业中,强调政府的责任与法律原则具有重要的意义。

劳动就业是有劳动能力的人通过一定方式与生产资料相结合,实现劳动过程,获得劳动报酬或经营收入的活动。从就业制度角度而言,其实质是劳动力与生产资料相结合,使劳动过程得以实现,生产出社会所需要的产品,推动社会的进步和发展。从劳动者的权利角度而言,劳动者依法享有的劳动权,只有通过劳动就业才能实现。在就业之前,劳动权利处于一种虚置状况;通过就业,劳动权才成为现实。劳动就业的社会功能导致了一个社会的经济繁荣、社会稳定在很大程度上取决于良好的就业状态,也决定了政府在就业问题上负有重大责任。

就业促进中的政府责任

就业促进是国家采取的帮助公民实现劳动就业的一系列措施的总称。现代社会中几乎各国的经济政策都致力于解决就业问题。减少失业、促进就业是世界各国共同努力的目标。各国政府在就业促进中的责任包括:尽力降低社会的失业率,尽量达到充分就业;通过监督与干预,建立公平竞争的就业环境;扶助特殊社会群体就业,对失业者给予救济;建立公共就业介绍体制,为社会成员免费提供有效的就业服务。

国际劳工组织1964年通过的关于就业政策的公约和建议书中,明确指出:“每一个会员国都应当为了鼓励经济增长和发展、提高生活水平、满足对劳动力的需求以及克服失业与就业不足而宣布和执行一项积极的政策,促进充分的、生产性的和自由选择的就业,并把它作为一个重大的奋斗目标。这项政策的目的是要确保所有可以工作并在寻找工作的人都有工作可做,而且这样的工作应当尽可能是生产性的;还要保证人人享有选择职业的自由,并且有尽可能充分的机会获得为了做适合于他的工作而需要的资格以及得以实现人尽其才,而不论他是什么种族、肤色、性别、宗教、政治观点、民族血统或社会出身。”70年代中期,举行了世界就业、收入分配和社会进步以及国际劳动分工会议,对就业状况的关心延伸到了“贫困”问题,即大量的工人虽有职业但其收入不足以维持最低水平的生活。会议宣言指出促进就业和满足每一个国家人民的基本需要应当是国家发展计划和发展政策的优先目标,呼吁各国政府要检查和变动各自的发展政策,以确保人民的充分就业和获得最低限度的食物、住房等基本生活需要。

美国把充分就业作为政府对宏观经济干预和调节的目标。1946年《就业法》规定政府要对控制社会就业承担责任,争取达到最大的就业。1964年通过的《就业法》规定,国家有责任保持高水平的就业、生产和贸易能力。1978年,《充分就业与平衡发展法案》,要求为所有的求职者提供就业的可能性。美国还建立了失业率和膨胀率期望指标体系,作为制定政策的参考。

德国首先通过法律和政策对解雇进行严格的限制。在1969年8月25日颁发的《解雇保护法》中,“一般解雇保护”包括了“无正当理由解雇”和“更改性解雇”如雇员认为解雇不具备正当理由,可在解雇后一周内向企业委员会提出异议。如企业委员会认为异议有理,则应努力与雇主协商。根据雇员和雇主的要求,企业委员会可就异议向他们发表书面意见。雇员也可在解雇后三周之内向劳动法院提起诉讼,请求法院确认这一解雇无效。其次,资金保障也是德国政府就业促进政策的体现。法律规定在政府预算中,拨付专款用于职业介绍和咨询、创造工作岗位、职业培训过程中失业者的补贴等。

在我国,政府促进就业不仅是保障劳动者就业权实现的内在要求,也是国家保障公民生存权的重要举措。我国《劳动法》对促进就业作了专章的规定。我国政府促进就业的措施主要有:通过促进经济发展,创造就业条件,扩大就业机会;采取措施鼓励企业、事业组织、社会团体在法律、行政法规规定的范围内兴办产业或者拓展经营,增加就业;支持劳动者自愿组织起来就业和从事个体经营实现就业;建立和完善劳动就业的服务体系。

政府的就业促进责任应当以法律的形式加以确定,因为就业促进需要采取长期有效的、相对稳定的制度保障。在《就业促进法》中,应当借鉴国外的经验和相关的国际公约,明确规定各级政府有促进就业并确保就业增长的责任与义务,并将这一指标作为国家立法机关监督与考核行政机关效能的重要指标。在经济指标增长的同时,应当要求创造就业岗位和劳动者就业的指标增长。

就业促进中的法律原则

禁止就业歧视,保障平等就业。

要帮助尽可能多的社会成员就业,就必须禁止就业歧视,保障全体社会成员都能平等就业。因为就业歧视是一种就业障碍,对就业产生消极影响,人为地加剧失业。就业歧视使一部分人丧失工作机会,以致被剥夺工作权利、生活权利。对此,作为社会管理者的政府,必须并从全社会利益出发,制定出有效的政策规范,维护就业平等。在市场经济下,主要通过市场对劳动力资源进行配置,就业由此必然存在竞争。就业的竞争应当是平等的竞争,并通过平等竞争来实现公平就业。

就社会成员而言,公平的就业机会包括得到职业培训的机会、得到就业的机会、得到在特殊职业就业的机会以及平等的就业条件。在就业过程中,能够得到职业指导和分配工作的服务;有机会按照自己的选择得到培训和就业,只要他适合于这种培训或就业;根据个人的特点、经验、能力和勤奋程度得到晋升;就职期限的保障;同工同酬;劳动条件,包括工作时间、休息时间、工资照发的年假、职业安全和卫生措施以及同就业相联系的社会保障措施、各种福利和津贴。

因此,就业平等是开放性的全方位的平等。以劳动报酬为例,一个人虽然找到了工作,但在该项工作中得到的劳动报酬却低于同岗位的其他人,则其就业仍然是不平等的或者说是被歧视的。这种不平等更多地表现在劳动力市场中的弱者、供给过剩类别,如大学生就业中的“零工资”现象,利用试用期条款实现差别工资等。对此,政府应当制定相关的政策、政府的职能部门也应当有效地行使劳动监察的权力,制止和杜绝这些现象的存在。

非法用工是对平等就业原则的另一种侵害。非法用工包括非法存在的企业、地下职业的用工,也包括利用欺骗手段招用劳动者、规避法律标准使用劳动者等。非法用工者一方面通过规避政府的监管降低劳动成本,构成对社会利益的侵害;另一方面则随意克扣劳动者的工资,降低劳动场所的安全卫生条件,构成对劳动者合法权益的侵害。更有甚者,让劳动者进行制假、制造毒品等生产,在劳动中成了刑法追究的犯罪对象。就劳动力而言,非法用工影响了合法企业的生产和雇佣,对社会成员的平等就业造成不良影响。因此,政府职能部门应当加大对非法用工行为的处罚,维护平等就业的社会环境。

职业垄断是对平等就业原则有组织的违反。职业垄断既可以由一些同类型的人结合在一起,形成公开或无形的组织排斥他人,也可以由政府部门为了地区利益或者部门利益限制劳动者平等地实现就业。后一现象在我们社会中更为普遍,如有的地方规定,用人单位在本地区劳动力缺乏或本地无法满足所需人员时,才可跨地区招收农村劳动者。农村劳动者外出之前须持相关证明,在本人户口所在地的劳动就业服务机构进行登记,并领取外出人口就业登记卡。又如有的地方政府规定了准许用人单位招用外地人员的审查标准、附加了《外来人员就业证》、《外出就业登记卡》、《暂住证》等诸多就业条件。这些做法或者能够成全这些地方的局部利益,但却是与政府本应承担的就业促进责任背道而驰的。

《就业促进法》应当对城乡统筹就业、平等就业、平衡就业、特殊人员就业等问题有明确而具体的规定,应当用具有震慑力的法律责任和严厉的处罚手段来制裁就业歧视,进而打破劳动力市场的分割,创造公平的就业环境,实现和维护全国劳动力市场的一体化。

扶助特殊社会群体,保障“弱者群体”的就业权益。

在就业中,非因个人主观原因处于不利者包括文化、技能条件较差者;妇女;从学校毕业后尚无工作经历和技能的青年;中老年无技能者;残疾人等。这些群体是政府扶助的重点对象,尤其残疾人是各个国家和社会持久扶助的就业对象。各国政府为了帮助本国或本地区最困难的失业人群,针对他们的具体情况,制定有关措施,进行了各方面的扶助。在坚持劳动就业权利人人平等的前提下,对特殊群体的劳动者就业实行就业保障政策;在坚持劳动就业市场原则的基础上,对少数的劳动者就业群体实行政策性保护。

政府的保障措施有:1.安置就业,即政府要求用人单位安置就业困难人员,承担社会责任。如依据《残疾人保障法》的有关规定,对于国家分配的高等学校、中等专业学校、技工学校的残疾毕业生,有关单位不得因其残疾而拒绝接收;拒绝接收的,当事人可以要求有关部门处理,有关部门应当责令该单位接收。机关、团体、企业事业组织、城乡经济组织,要按照有关规定的比例安排残疾人就业。2.优先录用,即在同等条件下,对特殊就业群体实行优先招聘。如民族自治地方的用人单位在招收人员时,要优先招收少数民族人员。民族自治地方编制内的干部和职工自然减员、缺额及国家当年新增用人指标由民族自治地方通过考核予以补充,对少数民族人员优先录用。3.集中就业,即为特殊就业群体建立专门企业,让其集中在专门企业内就业。如福利企业就是集中安排残疾人就业的具有福利性质的特殊生产单位。4.政策优惠,即在政策上给特殊群体就业者以优惠。如“4050”人员从事灵活就业的,可申请社会保险补贴,经复核后将补贴资金直接支付给本人。

《就业促进法》应当继续奉行保护弱势劳动者就业的原则,将行之有效的“按比例就业”等措施用于女性就业、初次就业等特殊群体,对于利用劳动力市场供大于求的现实而在法律之外另设就业条件的用人单位追究其经济和行政责任。

开展就业服务,无偿提供职业介绍。

就业服务是指政府职能部门对于求业人员提供各项帮助和服务。在我国劳动力资源严重供过于求的情况下,搞好就业服务是保障社会成员充分就业的重要条件。

就业服务包括职业介绍、转业训练、生产自救、失业救济等项内容,是各级人民政府帮助劳动者在市场就业中实现平等竞争的重要手段。就业服务主要包括:1.为劳动供求双方相互选择,实现就业而提供的各类职业介绍服务。办好职业介绍机构,形成全国职业介绍体系,为劳动力供求双方提供服务。2.为提高劳动者职业技术和就业能力的多层次、多形式的就业训练和转业训练服务。办好就业训练中心和各种职业训练班,开展职业培训,提高劳动者素质,增加自身就业储备,扩大就业机会。3.为保障失业者基本生活和帮助其再就业的失业保险服务。建立和完善失业保险金制度,为失业人员提供必要的社会救济。4.组织劳动者开展生产自救和创业的劳动就业服务企业。管好、用好就业经费,促进集体经济和培训事业的发展。

开展职业介绍是对求职者的有力帮助,也是培育和发展劳动力市场体制的具体手段。在政府职能部门举办的职业介绍中,要特别强调它的服务性和无偿性。前者要求它要为劳动者个人择业和用人单位择员服务,特别要为劳动者个人择业服务。后者明确政府的职业介绍工作应当是不收费的,职业介绍所应当是非盈利性的组织。在国际劳工组织通过的第一批公约中就有关于职业介绍的内容。1919年,国际劳工组织只支持政府开办的公共职业介绍所,对于收费的私营职业介绍所采取限制和禁止的态度。其理论基础就是劳动力不是商品,不应将为劳动者介绍工作作为商业行为从中牟利。同时,职业介绍工作的必要开支应纳入政府的经费预算予以解决。

《就业促进法》不仅应当明确职能部门的职业介绍是无偿的,还应当规定逐步取缔经营性的职业介绍机构,对暂时保留的这类机构也应当进行严格的管制。比如在日本,经营性职业介绍所只限于为艺术家、音乐家之类人服务;英国对所有私营职业介绍所由就业大臣进行专门管制,并由地方政府对其业务进行审批、监督和检查。

提供资金支持,促进失业者就业。

政府应当制定全面、系统的积极就业政策,对失业人员再就业提供财政和资金支持。我国目前已有的措施包括:税费减免,包括对自谋职业的下岗失业人员、吸纳下岗失业人员的服务型企业和国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余职工给予不同税费减免照顾;信贷补贴政策,对自谋职业的下岗失业人员申请小额贷款,由财政提供担保与贴息;社会保险补贴和岗位补贴政策,包括对吸纳下岗失业人员的服务型企业给予社会保险补贴,对公益性岗位安置的大龄就业困难对象给予社会保险补贴和岗位补贴;职业培训和职业介绍补贴政策,即对下岗失业人员进行免费职业培训和职业介绍。

这些措施不能说不好,但现实是,我国GDP的增长并没有带来失业率的同步下降。针对这种情况,政府应当加大相应的财政投入,把增加就业岗位摆到与经济增长同等重要的位置。《就业促进法》应当以现行促进就业的政策为立法基础,充分考虑我国劳动力资源在相当长时期内过剩的国情,明确政府加大财政投入的具体指标,在国民经济持续、稳定增长的同时促进就业较快增长,让社会成员在就业中分享社会发展的成果。

转自《中国发展观察》2007年第3期

  中国人民大学法学院·黎建飞

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