据权威部门统计,1996年我国城镇登记失业率达3%, 登记失业人数为553万,国有企业富余人员达2200万。另外最新统计表明, 迄1997年9月底止,全国城镇失业人员人数为800 万左右, 其中下岗职工就达600万,失业率接近4%.国家从1994年起实施再就业工程,每年帮助大批下岗、失业职工再就业,仅1996年就有300万下岗、 失业职工再就业,1997年1~9月又有400万职工重新就业。目前, 国家正加快推进国有企业改革,“实行鼓励兼并、规范破产、下岗分流,减员增效和再就业工程。”下岗、失业人数也会随之有较大幅度增长,再就业任务将会更加艰巨,再就业工程必须加快进程。笔者试就再就业工程的法律保障和法律支持问题,谈几点粗浅意见:

构建和完善再就业工程法律保障系统和法律支持系统是一项紧迫的社会任务和严肃的历史任务

离开法律保障和法律支持,再就业工程将无法顺利实施。

第一,企业的裁员行为迫切需要法律规范。

下岗分流和减员增效应当与结构调整相一致。但在实际操作中,一些企业出现裁员不申报、不征求工会和职代会的意见随意裁员的现象,还有些企业在破产的过程中,变卖资产的收入没有按先安置职工、再偿还债务的规程进行,损害了职工利益。这样不仅给社会带来压力,还容易引发社会问题。对此,我国目前除原劳动部“经济性裁员规定”和《劳动法》中规定3种情况禁止解除劳动合同外, 还无更具体更全面的法律依据,为此,一大批下岗、失业人员这个弱者群体合法权益的维护,就缺乏必要的法律保障措施和法律支持手段。

第二,拓宽再就业空间十分需要法律法规支持。

解决再就业问题的根本出路在于拓宽就业空间。从目前的实际出发,这个空间只能在第三产业这种劳动密集型经济和在第三产业中占较大比重非公有制经济的领域去拓展。然而,立法滞后一直是困扰非公有制经济发展的基本问题,前些年出现的非公有制经济“戴红帽子”问题,直到今天还缺乏完整的法律法规对其调整。这样,在一定程度上影响了非公有制经济吸纳下岗、失业人员重新就业的特殊功能的有效发挥。

第三,再就业问题的管理必须纳入法制化轨道。

近年来,政府已经将就业目标纳入了国民经济和社会发展的中长期规划进行统筹安排,但是,作为一项动态的管理,法制化显得明显滞后。由于这种滞后,我国还没有像发达国家那样,对失业问题建立起一套安全的防范措施和法律保障系统,至少是绝大多数地方目前还没有做到这一点。对失业率的监控,对失业保险的全面推行,对低于最低生活保障线的人员的社会救济等,都尚未普遍推行和建立起法律保障和法律支持机制。这样,失业问题因超过警戒线又缺乏安全网,产生社会震荡就难以预测和避免。

第四,劳动力的合理流动亟待法律法规引导。

目前,国家正加快调整产业结构,大力发展第三产业,从而改变现在第二产业生产相对过剩,产品过度供大于求的现象,扩大服务性消费。其结果,第二产业中就将有为数不少的职工下岗、失业,而多数从第二产业中下岗的人员又将在第三产业中重新找到位置,在第三产业中的多种所有制结构的企业去再就业或者在第三产业中去自谋职业。同时,随着第一产业劳动力的相对过剩,大量的农业劳动力涌入城市,也在第二、第三产业中来挤一席之地,这就大大降低了下岗、失业职工的再就业几率。必须通过法律法规和政策手段,适度控制流动劳动力大量挤占就业岗位的现象,引导劳动力合理流动,支持第二产业下岗、失业职工到第三产业就业。需要说明的是,笔者绝不是反对农村劳动力到城镇就业,更不是置劳动力进入市场这一社会现象于不顾,而是基于农村劳动力还可用乡镇企业等离土不离乡方式解决就业,而城镇失业率一旦超过限度,则必然会影响社会的稳定这样一个角度来思考的。

尽快完成再就业工程的法律保障工程是全社会的责任

江泽民总书记在十五大报告中对再就业工程和社会保障体系提出了明确的要求。根据马克思主义的法学原理,党的这些重要政策和要求,应当尽快地上升为法律形式,变成国家意志在全国范围内强有力地实施。因而,笔者认为,各级涉法机构,应积极行动起来,遵照党中央的要求,根据我国目前再就业工程的实际,构建和完善再就业工程的法律保障系统和法律支持系统,用法律保障工程来保证再就业工程顺利实施。

1.尽快制定《就业法》,确立整个再就业工程法律保障系统和法律支持系统的基础。

《劳动法》用了一个专章6个专条规范“促进就业”的内容, 足以说明国家对劳动就业的高度重视。鉴于《劳动法》是国家关于劳动关系和劳动制度的基本法律,不可能十分具体和全面地规范就业方面的内容,所以,依据《劳动法》尽快制定与之相配套的《就业法》,通过国家法律的形式,规范当前整个就业关系和就业秩序,提高全社会就业服务的水平,进一步保障劳动者的就业权利,推动再就业工程健康发展,这将是十分重要和非常必要的。

《就业法》应当对创造就业条件、开发就业岗位、扩大就业机会、完善职业介绍、发展规范的职业介绍机构,开展免费或低费就业服务;规范就业训练,转业、转岗培训和完善劳动预备制度;扩大就业资金投入,规范再就业基金的来源、管理、使用;引导劳动力合理流动,建立多元化再就业机制;推行非全日制、临时工、小时工、弹性工作、阶段性就业等灵活多样的就业形式,鼓励城镇居民实行自我就业或家庭就业;鼓励各类人员的国际性劳务输出等方面的内容加以明确规定,用法律形式,强制实施,确保国家建立起完善的就业秩序。

2.尽快出台《社会保障法》,完善下岗、失业的“社会安全网”,确保社会稳定。

下岗、失业与社会保障是一个“挖渠”与“放水”的关系。所谓有情操作,就是要处理好“挖渠”与“放水”的关系,即应当是先“挖渠”后“放水”,先把“社会安全网”建立起来,并尽快加以完善,然后再加大经济调整力度,这才能保证调整的成功。因此,党中央明确要求,建立社会保障体系,提供最基本的社会保障。要实现这一要求,最根本的是要从法律上去保障。为此,国家必须尽快制定出《社会保障法》,规范职工养老保险、医疗保险、女职工生育保险、失业保障和社会救济制度,即建立起最低工资、最低生活费、失业保险、最低生活保障等几道安全防线,并强制规定对所有经济类型的从业人员实行强制退休养老保险和失业保险,让“双保险”的覆盖率尽快达到100%. 需要特别引起重视的是最低生活保障制度的建立,它是整个社会安全网的最后一道防线,安全防护成功与否,一定程度上取决于这道防线是否坚固。然而,目前全国仅有206个城市和450个县实行了这一制度,远不能适应高速发展的形势。

同时,养老保险基金、失业保险基金、再就业基金、送温暖基金以及最低生活救济金的筹集、管理和使用,都必须全部地尽快纳入法制化管理的轨道。

3.尽快为发展非公有制经济和第三产业立法,加快再就业工程的实施进程。

积极发展城镇非公有制经济,是今后城镇再就业的渠道,发展以劳动密集型为特征的第三产业,是解决中国失业问题的一个制高点。它既可以吸纳众多的第一产业富余人员和第二产业下岗、失业职工,又可以扩大服务性消费,解决第二产业生产相对过剩的问题,变过度的买方市场为适度的买方市场。所以,国家必须尽快地把党的十五大关于发展非公有制经济、调整和完善所有制结构、产业结构的政策,上升为法律形式,依靠国家强制力的作用,加快非公有制经济的发展,加快产业结构的调整,尽快使非公有制经济真正成为“我国社会主义市场经济的重要组成部分”,使第三产业中现在不到30%的比重上升到50%左右。对此,法律还必须明确地给予非公有制经济、劳动密集型企业和第三产业一些特殊的优惠,让它们享有更多的合法权利,而且必须基本固定下来,享有一个相当长的时期而不是像过去那样采取简单临时做法。例如,对安置下岗、失业职工为主的企业,可给予专项低息或无息贷款,可借给一定数额的失业保险金,甚至依法拨入一定份额的再就业基金,以扶持生产的启动或用于专项贷款的贴息。

要用法律支持和法律服务的方式,鼓励失业人员个人或合伙兴办第三产业,对他们应当给予更加特殊的优惠和切实维护其合法权利。

总之,国家下决心调整经济结构和产业结构,同时就必须为调整提供强有力的法律服务。

4.尽快建立失业监测预警系统,落实控制失业率的法律责任。

失业既是经济问题,更是社会问题,失业与其它社会问题一样,都有一个“临界点”。在“临界点”以内,社会能够承受,但一旦超过这个“点”,就有带来失控甚至引起社会震荡的可能。因此,国家应尽快以法律规定的方式,建立失业监测预警系统,制定控制失业率超过“临界点”的“警戒线”,同时落实各级政府控制的失业率在“警戒线”以下的法律责任。

首先,对完善失业统计制度赋予法制责任。应当由各级政府统计各地真实的城镇失业率,像通货膨胀率一样定期公布。目前,我国仍然适用对失业率一年一统计的制度,这在一定意义上不能真实反映全年失业情况,政府及有关部门在年中采用的数字,往往来自工会系统停产半停产企业的季度报表,这既在一定程度上缺乏科学性和准确性,又缺乏法律效力。因而,为了随时准确地掌握失业率这个“晴雨表”,应尽快为失业统计立法,并依法开展月度失业统计工作,既统计登记失业数,又统计持续性(3~6个月以上)下岗职工数,同时每月或每季公布全国及当地的真实失业率,以引起各职能部门和社会各界的重视,便于及时采取相应对策。对从事这项统计工作的部门和人员,要明确其权利义务及法律责任。

其次,要为建立失业预警系统提供法律依据。用法律规定的形、,要求各地必须建立失业预警系统。这个系统除包括预警模型和失业信息网以外,还应包括一个专家委员会,吸收政府、雇主和工会的代表,以及理论界、学术界、法律界研究失业或就业的专家,定期不定期地研究,分析失业形势,并根据失业率、长期失业者比例、集体裁员规模、不充分就业率及相关的社会经济指标,确定国家和当地的失业警戒线,发布失业预警信息,以便政府及时采取有效措施进行调控。

第三,要把控制和降低失业率作为各级政府的法律责任及经济社会发展的重要目标。必须尽快赋予各级政府千方百计提高再就业率,拓展再就业空间,扩大再就业岗位,增加再就业措施的法律责任。经济的发展必须在社会基本稳定的状态下进行,必须与社会的进步同步,不允许出现失业率超过警戒线的现象,如果出现失业率达到“临界点”的紧急情况,政府应当通过行政命令方式,停止经济性裁员、暂停受理企业破产申请,控制农村劳动力进城等措施,调控失业率回到“临界点”以下,把社会的震荡降到最低限度,保持社会稳定。各级政府要始终把促进就业作为一项重要目标,把控制失业率摆在优先位置,创造有利于再就业的宏观经济环境,这既是考核政府政绩的重要指标,又是一项严肃的法律责任。

5.提供再就业培训的法律保障,为更新再就业观念予以法律支持。

由于长期计划经济条件下形成的一岗定终身的现状,导致不少职工年轻时不需要也不注重学习本职工作以外的其它专业技术,加上文化程度普遍偏低,现在一经下岗、失业,其再就业的能力就很弱。所以,江总书记要求“搞好职业培训”。建议国家在有关的法律法规中,进一步明确对下岗、失业人员的职业培训是政府及有关部门的法律责任。要建立起以劳动力市场为导向的职业培训体系,促进就业与培训一体化。要通过对下岗、失业职工的转岗转业培训,甚至是强制性培训(北京市已实行),使他们重新掌握一技之长,提高就业竞争力,尽快获得再就业机会。有关资料表明,参加过培训的失业职工再就业率为80%,没有参加培训的仅为20%,这就是所谓“授之以鱼,莫如授之以渔”。所以,把再就业培训,用法律形式固定下来,十分必要。

转变下岗、失业职工的就业观念,是实施再就业工程的一大难题。在国有企业中养成的工作优越感,给他们本已不多的就业机会设置了一道难以逾越的障碍。据重庆市最近举行的一次再就业大会反映,有关部门准备了5000个就业岗位,两万多人参加大会,却只有不到2000人就业,大多数失业职工因过分选择岗位而又一次失去了就业机会。所以,党中央要求“广大职工要转变就业观念,提高自身素质”。国家及有关部门应教育、引导下岗、失业职工尽快更新就业观念,倡导不分贵贱、自食其力光荣的社会风尚,教育他们克服被动等待政府和企业安置就业的消极心态和不切实际的择业意向,使他们懂得再就业就是再创业的道理,鼓励他们自觉地去从事各种服务性工作,到私营企业等非公有制企业去就业,家庭式就业或自谋职业,以及从事城市建筑、搬运等方面的工作。对此,国家应当在社会舆论引导的基础上,提供相应的法律支持,如减免再就业税费,保障非公有制企业职工的合法权益,强化建筑从业人员的人身保险,鼓励家庭作坊的开办,以及适当地提高服务性工作、钟点式服务及季节性工作的报酬标准等。

需要特别强调的是,再就业工程的法律保障关键仍然在于严格执法。必须强化每一个与再就业有关的执法主体的法律责任,对所有违反再就业法律法规的行为坚决惩处,对损害再就业法律保障的现象,坚持打击。要逐步完善再就业工程法律保障系统的法律监督,充分发挥国家法律监督和社会法律监督的作用,协调好两种监督的结合,真正做到“有法必依,执法必严,违法必究”,实现再就业工程的法治化。

原载于《工人日报》1998年4月22日

  程晓明

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