促进就业尤其是实现充分就业,是一个永恒的话题,也是一个世界性的难题。针对这一难题,许多国家根据各自的国情进行了各种各样的大胆尝试,其中以立法促进长效就业,被实践证明是一种行之有效的重要途径。本文旨在通过对国外促进就业立法进行国际比较研究,从中总结出一些经验和教训,以期对我国的促进就业立法工作提供一些有益的借鉴。

促进就业立法同一个国家的政治、经济、文化和社会制度以及立法习惯和传统有着密切的关联性,总括来看,国外的促进就业法规既有其鲜明的个性,也有许多共同之处,比如在立法宗旨上都是一致的,即旨在促进充分就业,维护社会稳定和保持经济与社会协调发展

对国外促进就业立法有关问题的研究与分析。

立法模式

从大多数国家的实践看,就业促进立法的模式大致可以分为四种:

综合立法,即在综合性劳动立法或劳动与社会法典之中列入促进就业的条款。例如德国在《联邦社会法典》中列入了《联邦就业促进法》,并把其作为该法典的第三部分独立成法。法国、越南等国在其《劳动法典》中也列入了许多有关促进就业的章节和条款。

专项立法,即对促进就业进行专门立法。例如《俄罗斯联邦居民就业法》(1996年)、《美国充分就业和(经济)平衡增长法》(1978年)、《日本职业安定法》(1947年)、《波兰就业与失业法》(1993年)、《秘鲁就业促进法》(1993年)和韩国的《基本就业政策法》(1993年)等。这种立法方式便于把相对较多的就业或促进就业内容纳入其中。

分散立法,即将就业或促进就业的相关内容分别立法,但又使这些单项法规彼此呼应、互相配套、相互制约,共同发挥其促进就业的作用。日本是采取这种立法方式的一个典型国家,它围绕促进就业主题分别制订了《就业安定法》(1947年)、《紧急失业对策法》(1949年)、《退役军人转业临时措施法》(1958年)、《煤矿工人转业暂行措施法》(1959年)、《残疾人就业促进法》(1960年)、《人力资源开发促进法》(1969年)、《稳定老年人就业法》(1971年)、《保障男女平等就业法》(1972年)、《雇用保险法》(1974年)、《就业和人力资源开发组织法》(1999年)等。

混合立法,也就是采取以上三种或其中两种方式相结合的立法模式。例如德国和法国采取的是第一种和第三种相结合的立法方式。德国除在《联邦德国社会法典》中制定《就业促进法》外,还制定了《联邦增加就业岗位法》、《联邦残疾人康复法》和《联邦促进老年工人临时工作法》等法规。法国除《劳动法典》中列入促进就业条款外,也制定了其他有关职业培训和就业援助方面的单项法规。美国和英国采取的则是第二种和第三种相结合的立法方式。例如美国除制定《充分就业和(经济)平衡增长法》(1978年)以外,还制定了《紧急就业法》(1971年)、《康复法》(1973年)、《综合就业与培训法》(1980年)、《工作培训伙伴法》(1982年)、《职业恢复和教育规定》(1983年)、《就业年龄歧视法》、(1986年修订)、《家庭支持法》(1988年)、《劳动力投资法(最后规定)》(2000年)等与促进就业相关的法规。

国外在促进就业立法方面的实践表明,绝大多数国家采取的是混合立法模式,而进行专项促进就业立法的国家相对较少,即便是采用专项立法的国家,也制定了大量的其他单项配套法规。

立法目标

国外促进就业立法在确立要达到的具体目标方面也比较接近。这些目标一般包括:(1)开发劳动力资源,使从业人员有平等选择就业的机会;(2)创造条件,保障公民体面地生活和个人的自由发展;(3)避免失业和低劣性就业;(4)防止劳动力出现短缺;(5)保障和改善从业人员的职业合理流动;(6)防止、减轻或消除因技术发展或经济结构变化给从业人员带来的不良影响;(7)促进身体、精神或心理残疾人员的职业安置;(8)为就业特别困难的长期失业者提供倾斜性保护,预防大规模失业,减少1年以上的长期失业者;(9)反对各种形式的就业歧视,确保就业机会均等;(10)鼓励雇主维持现有的工作岗位并创造新的工作岗位;(11)改善地区和行业的就业结构;(12)严厉打击非法职介,杜绝非法就业,维护劳动力市场正常秩序。

立法考虑的相关因素

各国的促进就业立法虽然侧重点各不相同,但立法所需要考虑的共同因素大致有:(1)受益人能从事工作的时间;(2)受益人的技能水平;(3)社会可以提供或创造的适应青年、妇女、残疾人和大龄长期失业人员等特困群体技能水平的工作类型;(4)可提供就业服务的可能性和程度;(5)社会保险制度,尤其是失业保险同促进就业的关联性;(6)在社会、经济以及市场需求波动的情况下,就业的稳定性;(7)普通教育和职业教育与培训体制同就业制度的衔接;(8)就业促进政策与其他经济和社会政策,包括投资和产业结构政策、财政政策、社会保障政策、调节收入增长和收入分配政策、防止通货膨胀政策之间的相互协调性等。

法规中列出的主要促进就业措施

各国在有关促进就业的法律中规定的主要促进措施,概括起来大体上包括以下几个方面:(1)采取综合性优惠政策扶持中小企业和第三产业发展,扩大就业和再就业工作岗位;(2)对各类企业实行工资补贴或减免某些税赋和社会保险费,以鼓励雇佣失业者;(3)对微小型企业给予银行小额贷款或贷款担保,帮助失业者实现自谋职业;(4)实行灵活或弹性就业制度,扩大就业容量;(5)对夕阳产业和就业困难地区实行财政、税收、金融、培训等一揽子保持和创造就业岗位援助措施,帮助成批量的下岗和失业人员再就业;(6)对因不可抗拒的自然灾害、疫病或其他各种灾难在短期内造成的突发性大批失业人员,实行综合性优惠就业政策和措施;(7)对残疾人,特别是重残失业人员实行庇护性安置和按比例安置的特殊就业援助政策;(8)创办公共工程项目和社区临时工作岗位,安置青年、妇女和老年长期失业者特困群体临时就业;(9)为求职者提供免费职业介绍、职业指导和职业培训等一站式就业服务;(10)改革单纯保障失业者生活的失业保险制度,降低给付期限和金额,促使失业者积极找工作,并将部分失业金用于促进就业和再就业项目。

实施促进就业法的相关组织机构

各国负责促进就业法规实施和监督的部门一般为劳工部或就业部。但是由于就业问题的复杂性和广泛性,许多国家都根据相关法律建立了国家促进就业委员会或国家促进就业联席会议制度。这类就业委员会或联席会议的牵头人一般由内阁主管副总理或总理直接兼任,成员由政府各相关部门、工会、雇主组织及其他社会组织的负责人和有关专家担任,其主要职责是进行就业政策协调和咨询。办事处或秘书处一般设在劳工部或就业部。

各国具体负责执行促进就业任务的机构,一般是公共就业服务机构。这些公共就业服务机构的名称、组织结构和隶属关系各不相同,但都具有以下共同特点:(1)由劳动部或就业部向其下达任务;(2)事业经费由政府财政足额拨款;(3)其任务执行情况和经费使用情况接受劳工部和相关政府主管部门的指导或监管;(4)其工作人员均为政府公务员或国家公职人员;(5)主要职责包括:参与制订和执行促进就业政策,并保持其连续性。为求职人员和用人单位提供高度透明的劳动力市场信息服务;并为失业人员提供免费就业指导、职业介绍和职业培训。开发、实施和管理公共工程或社区就业项目,安排特困群体再就业。负责失业登记和管理失业保险金,并运用部分失业金促进再就业。纠正劳动力市场信息不对称的缺陷,促进劳动力流动,促进劳动生产力和经济的增长。

就业或再就业经费来源

各国的就业和促进就业经费一般都是由政府财政拨款。具体办法是由劳工部根据实际需要提出年度或双年度预算方案,然后提交议会和行政首脑审议、批准,由财政部拨付并监督使用情况。尽管这种模式已成为惯例,但有些国家,比如德国、俄罗斯等仍在法律中对就业经费的来源作出明确规定。近年来,一些新兴工业化市场经济国家和发展中国家也采用不同方式增加了对就业经费的投入。

随着就业形势的变化,特别是在失业率大幅度上升的时期,许多国家除及时调整和补充财政对就业经费的投入外,还调拨失业保险金用于支持促进就业的各项工作,调拨幅度一般占失业保险金总额的1/3左右,有些国家甚至还要高。

政府、雇主(组织)和工会在促进就业中的责任与作用

各国在促进就业法规中明确规定了政府、雇主(组织)、工会和求职者个人在促进就业方面各自应承担的职责和义务。

俄罗斯《居民就业法》规定,政府应承担的职责和义务:(1)对居民就业状况进行评估和预测,提供劳动力市场信息;(2)制定和实施联邦和地方的就业计划,包括对弱势群体的就业促进计划;(3)帮助公民寻找合适的工作,协助雇主挑选所需要的职工;(4)为失业人员组织职业指导、职业培训、转业培训和技能培训,免费提供就业促进服务;(5)依法向失业者发放社会补贴。

对雇主或雇主组织应承担的责任和义务进行的规定:(1)遵守俄罗斯联邦法律和调节劳动关系的劳动合同和协议;(2)在停产和解雇职工时,采取俄罗斯劳动法和集体合同规定的措施保护劳动者;(3)利用自由资金和其他雇主的资金,帮助即将被解雇的职工再就业和参加职业培训,以及提供法律规定以外的物质帮助;(4)为职工参加职业培训、转业培训和技能提高培训提供经费支持,并在核定企业应纳税利润中扣除这笔费用;(5)制定并实施旨在保持和合理利用职工潜力,提供社会保护,改善劳动条件以及其他优惠的计划;(6)遵守安置残疾人就业配额的规定;(7)安置特别需要社会保护的人员就业,或者保留部分工作,以安置有关人员就业;(8)在作出企业倒闭、缩减人员或解除劳动合同的决定时,雇主要在实施该决定前2个月以书面形式通知就业机构;(9)雇主有义务每月向就业机构提供企业进入破产程序的情况、为残疾人恢复职业能力和促进其就业所必需的信息,提供空岗和完成残疾人就业配额的信息;(10)在无正当理由拒绝聘用已经同意接收的初级、中级和高级职业技术学校毕业生的情况下,雇主应当向联邦预算缴纳相当于该职工年平均工资的专项缴费;(11)如果雇主聘用了就业机构介绍的人员时,应在5日内返还就业机构的介绍信,并注明聘用日期。如果拒绝聘用就业机构介绍的人员时,雇主应在就业机构的介绍信上注明拒聘理由,并将介绍信返还给前来应聘的人员。

对工会应承担的责任和义务进行的规定:(1)参与制定就业政策,建议地方政府推迟大规模解雇职工的时间或暂停执行解雇的决定,要求雇主在大规模解雇职工时,必须提前3个月以上书面通知工会;(2)有权与雇主组织就工会就业问题相互咨询,并签订有关就业促进措施的协议;(3)工会有权要求雇主在集体合同中规定保障就业的具体措施。

促进就业法和劳动法的关系

从国外就业促进法和劳动法的立法进程和内容中可以看出,两者之间的关系十分密切。从立法的历史角度看,劳动立法先于就业促进立法。从立法的内容上来看,劳动立法宽于就业促进立法。从立法的目的和出发点来看,劳动法的着眼点在于全面保护劳动者的基本就业权利、劳动者在劳动场所的职业安全和退出劳动力市场之后的生活保障的基本权利。而就业促进法则重点强调,政府如何进行宏观调控、发展经济、创造和扩大就业岗位;如何控制和降低失业率;如何采取各种有效措施,帮助求职者尤其是特困群体尽快实现就业或再就业,以减轻失业对个人、社会和国家经济发展带来的冲击。

国内法律与国际劳工标准的关系

一般情况下,一个国家若批准了国际劳工组织或其他组织的某项就业公约或条约,其国家的促进就业法律内容应同其批准的国际劳动标准保持协调一致。

国外促进就业立法对我国促进就业立法的启示与思考

制订促进就业法,必须以三个代表精神为指针,坚持以人为本,全面,协调和可持续的科学发展观

制订促进就业法,是我国坚持依法治国和完善劳动就业法律体系建设的一件举足轻重的大事。这对于我国实现较为充分的就业和保持经济可持续增长的协调发展,对于不断提高人民的物质和精神生活水平以及国家的整体综合经济实力和国际竞争力,都具有重大和深远的现实意义和历史意义。因此,负责起草和制订这样一部既关系到千家万户老百姓切身利益,又广泛涉及和深刻影响国家经济社会长远发展战略的重要法律的部门,使命极其崇高,责任极为重大。有关参与人员必须坚持三个代表的重要思想和科学发展观,必须站在全局的高度,跳出任何部门之见;必须从国家和民族的最高利益出发,摒弃任何狭隘的部门利益;必须进行广泛深入的调查研究,听取和吸收各方面专家和群众的意见,集思广议,上下结合,起草出一部融现实性和前瞻性相结合的,大家都较为满意的专项促进就业法。

制订促进就业法,应坚持促进较为充分的就业和经济稳步持续增长相协调发展的立法取向

国外的经验表明,要实现较为充分的就业,保持经济的稳步、持续增长与发展是最大的前提条件之一。没有稳步、持续的经济增长,就业岗位的增长就难以实现。同样,较为充分的就业目标得不到实现,经济也难以保持健康持续的发展。二者之间既相互联系,又相互作用。国外在促进就业立法中,都充分体现了坚持二者和谐发展的理念。因此,我们在制订促进就业法的过程中也应学习和借鉴二者兼顾、协调发展的理念和思路。

制订促进就业法,应贯彻以人为本、反对各种就业歧视的基本原则

在各国促进实现充分就业的实践中,就业机会不均等、就业条件不公平的歧视现象屡见不鲜。我国是发展中国家,当前所反映出来的就业歧视现象,更是比比皆是。这同我们维护人的基本权利和实现人的机会均等的目标是相抵触的。许多国家的就业法律中都旗帜鲜明地体现了反对和消除就业歧视的内容,国际劳工组织也制定了《1951年同酬公约》(第100号)和《1958年(就业和职业)歧视公约》(第111号)。我国政府于1990年批准了第100号国际劳工公约,并于2001年批准了《联合国经济、社会和文化条约》。因此,在我国正在进行的促进就业立法中,体现出这一基本原则,既能更好地实施国际公约,同国际接轨,又能极大地推动我国劳动领域的基本人权的进步。

借鉴国外经验,把三方机制、长效机制和其他体制性、制度性的内容列入我国的促进就业法之中

所谓三方机制是指国际劳工组织和大多数市场经济国家在劳动就业领域所坚持的一项卓有成效的重要制度和原则,比如一些国家的就业委员会或就业联席会议制度就体现了这一原则。所谓长效机制,是指对促进就业发挥长期作用的制度、体制或措施,比如设立国家的就业委员会;确立劳工部负责促进就业的主体地位及相关政府部门对促进就业的责任;确立政府财政对就业经费的足额拨款,建立完善的公共就业服务机构,建立失业控制和确立失业保险促进就业的功能等长效机制和制度。我们应把国内外的成功做法都吸收并纳入到我国正在制订的促进就业法之中,以使其体现国家的意志,发挥刚性的长效作用。同时,对于一些不便列入法律,却又行之有效的灵活的临时性促进就业措施,则仍应以政策方式随时出台,以便使其保持和发挥刚性法律所不便发挥的作用。

从国外就业立法经验和我国的劳动立法体系现状看,我国的促进就业立法应考虑选择以中度综合性的专项立法模式为宜

基于这样一种认识,我国的促进就业法拟应涵盖以下主要内容:第一,应确立就业作为宏观经济四大调控目标之一的重要地位,并明确将促进就业和实现较为充分的就业目标纳入国家经济和社会和谐发展的长期和中期规划。确立促进实现较为充分的就业和经济稳步持续增长协调发展的机制;第二,应把近年来实施的具有长效作用的积极的就业政策,尤其是鼓励开发和保持就业岗位、提供一站式优良高效就业服务以及鼓励灵活就业的政策和措施纳入到该法之中;第三,应确立各级党政机关,尤其是一把手的责任,以及工会、雇主(组织)和求职者个人在促进就业中的责任和义务;第四,应确立各级劳动保障行政部门在执行促就业法、建立和管理统一的劳动力市场中的主导地位和权威性,并相应规定其他各有关行政部门应担负的责任;第五,应明确规定就业经费的来源和其应占国内生产总值或财政预算的比例,并相应规定就业经费的使用、管理和审计办法;第六,应明确失业保险金在保障失业人员基本生活的同时拨付部分资金用于促进就业项目,并明确其占失业金总规模的大致比例;第七,应建立统一的劳动力市场体系和制度,并明确规定公共就业服务机构体系的性质、地位、职能、作用和事业经费的开支来源;第八,应确立普通教育、职业教育和就业培训制度与经济发展和充分就业和谐发展的机制和措施;第九;应鼓励公民通过合法途径到境外就业和外籍专家来华就业,并保护他们的合法权益;第十,应确立城乡就业协调发展的方向和机制,首先建立统一的城市劳动力市场制度,并鼓励有条件的地区逐步建立城乡一体化的劳动力市场制度,以便最终建立统一的全国劳动力市场体系;第十一,应明确禁止就业歧视行为,并把促进就业的总体战略确定为和国际标准接轨的、充分的、生产性的和自由选择的就业;第十二,应明确界定就业和失业的定义,实行科学、规范的劳动统计和调研方法,建立严谨、统一和科学的劳动指标体系。

原载于《中国劳动》2005年第3期

  劳动保障部国际劳工与信息研究所·马永堂

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