【内容提要】:实践表明,作为乡村治理正式制度的村民自治制度的运作并不是非常顺畅的,以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为主要内 容的基层群众性自治偏离了制度文本的“应然”模式而走向非正式制度层面上的运作。客观地说,正式制度无法消弭乡村社会的非正式制度运行空间,必须要以非正 式制度作为前提,“因地制宜”、“因时制宜”地将正式制度嵌入非正式制度的文化土壤之中并使之深度融合、落地生根,从而建立起在正式制度框架与约束范围内 的相互支撑、相互补充的动态开放治理体系,实现对村庄的民主治理、自主治理与合作治理。这一研究,对于将田野研究而得出的“碎片化”的乡村治理经验理论化 以及理解隐藏于乡村社会内部的非正式制度治理关系,具有重要意义。

【关键词】:乡村治理;正式制度;非正式制度;村民自治;乡土文化

【作者】: 上海财经大学人文学院博士后流动站;南京师范大学公共管理学院

【基金】:中国博士后基金项目“虚拟公共领域对政府治理的影响与对策研究”(项目号:2012M520867) ;教育部人文社会科学研究规划基金项目“网络虚拟社群对政府治理的影响与对策研究”(项目号:13YJA810015);江苏省社科基金项目“虚拟公共领域对政府治理的影响与对策研究”(项目号:12ZZB003)的阶段性成果

【来源】:《江海学刊》 2014年01期

 

在有关乡村治理的“正式制度运行与非正式制度运行的互动关系”中,学界目前仍没有说清楚的问题是: 在乡村治理过程中,非正式制度运行的逻辑到底是什么及其怎样运行?正式制度到底是怎样依靠非正式制度运行的?亦即,非正式制度又是怎样制约并“挟持”正式 制度运行的?尽管大量的田野调查触及乡村治理中的非正式制度运行逻辑,如“气”、面子、场面、潜规则、豪强化(例如威逼、利诱、恐吓与暴力等)、人际关 系、风俗习惯、伦理道德等,但是将此类田野调查提升到理论层面的研究还比较稀少,能从理论上清晰阐明乡村治理的正式制度运行与非正式制度运行互动关系的研 究就更缺乏了。所以加强对乡村基层社会非正式制度的研究,不仅可以拓宽乡村政治学的研究视野,进一步深化人们对国家与社会、传统与现代关系的认识,而且有 利于人们重视政治、经济、社会等正式制度以外的非正式制度因素,从理论层面更深入地关注那些隐藏于乡村社会正式制度运行之外的非正式制度的治理关系,为全 面、深刻、精准地解读乡村基层社会的政治生活以及更好地治理乡村基层社会提供理论支撑。

 国家视角:乡村治理的正式制度无法消弭非正式制度的运行空间

19世纪中后期,人们开始关注经济、政治与社会领域中的“制度”研究,形成各种制度理论,制度主义由此盛行并已经发展成为新制度主义。到20世纪70年代中期,“制度理论特别是最新形态的制度理论,在组织研究领域炫目绽放,并产生了重要的影响,引起了广泛的关注”。

从根本上说,制度是“在社会生活中形成的规范化系统化定型化的社会关系体系,通常以社会准则和行为规范的形式展现自己”。因而,制度被视为一种 社会与文化系统。这是因为,“每一项制度之推行与继续,也必待有一种与之相当的道德意志与服务忠诚之贯注(即形成一定的制度文化——笔者注)。否则徒法不 能以自行,纵然法良意美,终是徒然。而且任何一制度,也必与其他制度发生交互影响。故凡一制度之成立,也绝非此项制度以单独成立的。”一般而言,制度可以 分为正式制度与非正式制度。“正式制度是指人们自觉发现并加以规范化和一系列带有强制性的规则。正式规则包括政治(及司法)规则、经济规则和合约。”“非 正式制度包括行为准则、伦理规范、风俗习惯和惯例等,它构成了一个社会文化遗产的一部分并具有强大的生命力。非正式制度是正式制度的延伸阐释或修正,它是 得到社会认可的行为规范和内心行为准则。”正式制度和非正式制度交织在一起,以各自的不同性质,从不同层面上影响并制约行为主体的各种行为。正式制度和非 正式制度彼此呈互动关系,学界一般有两种代表性的观点。一种观点认为,正式制度和非正式制度两者之间具有互补性,即强调正式制度一般应契合非正式制度; 而与此观点相反,唐绍欣在《传统、习俗与非正式制度安排》一文中认为,正式制度的约束力和非正式制度的灵活性之间存在着替代性,这使得对正式制度和非正式 制度两者的取舍进行形式化处理成为可能。

基于上述对制度、正式制度以及非正式制度概念的理解,从国家政权视角来看,在当下中国乡村治理实践中,正式制度与非正式制度顺畅运行需要解决的 最核心问题:一是如何“深化乡镇机构改革,加强基层政权建设”的问题;二是如何解决制度伦理化(合情性)、制度道德化(合礼性)、制度地域化(本土性、自 治性)以“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”的问题。其实这两个问题的本质就是如何将国家层面的正式制度有机地“嵌入”到乡村社会的非 正式制度中,实现二者的优势互补并使二者在乡村治理的实践中顺畅运行。从一定意义上来说,国家层面的正式制度事实上为乡村治理提供的只是法律制度方面的规 范,就乡村治理的实际运行而言,其正式的制度逻辑并没有得到真正的贯彻,因而,笔者曾在《论治理理论在新农村建设中的境遇及其出路》一文中写道:“村庄权 力运转的逻辑除了遵循国家的逻辑之外,在某种意义上而言,它仍然呈现出乡村社会‘乡土性’运行的逻辑。”也就是说,乡村治理的正式制度运行虽然是在国家控 制下实施的,但同时仍然保持着乡村社会风俗习惯和传统文化的黏滞性与延续性,即非正式制度逻辑的影响,这种非正式制度的“合情合理(或者合礼)”比正式制 度的“合规”或者“上纲上线”更重要。在乡村治理实践中,如何将正式制度的实施“合情合理(或者合礼)”化是检验正式制度能否在乡村社会落地生根以及实施 效果好坏的根本标准。它不仅能够表明国家正式制度所蕴涵的公平正义价值在实践中为群众所接受的程度,也能够检验出基层领导者运用本土性知识贯彻国家正式制 度的能力大小和智慧多少,其核心就是运用“和”(和合、和睦、平安、相安无事)与“礼”(伦常、面子、秩序、礼俗、尊卑长幼)的“乡俗”智慧进行“摆平” 的艺术。

在当下中国,乡村治理的正式制度是村民自治制度,它是农村基本的治理制度,虽然这一制度在三十多年的实践和发展中取得了令人瞩目的成绩,农村经 济社会也发生了很大变化,但是随着乡村治理外部环境的不断变化以及国家对农村政策的不断调整,正式的村民自治制度也面临着种种新的情况。其中,乡村社会的 非正式制度客观上扭曲甚至制约着正式的乡村治理制度——村民自治制度的有效运行,因而选择既能够符合正式的治理制度精神又能够适应基层实际的非正式制度的 乡村治理改革创新之路,就尤为必要和迫切。然而问题是,在乡村治理过程中,正式制度到底是怎样依靠非正式制度运行的呢?正式制度运行有没有完全消弭非正式 制度运行的空间呢?

从制度变迁的角度来看,我国乡村治理的正式制度——村民自治制度——显然不是乡村治理的全部,它不仅为乡村治理的非正式制度运行留有足够的空 间,而且在一定程度上还依赖非正式制度的逻辑而运行。根据新制度经济学相关理论,制度变迁可以分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种类型,所谓诱致性制 度变迁是指一群(个)人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁;而强制性制度变迁是指由政府法令引致的变迁,又可分为正式的制度安排和非 正式的制度安排。其中,诱致性制度变迁过程实际上就是正式的制度与非正式的制度相互博弈的变迁过程,是一种非正式制度克服并逐渐战胜旧有的正式制度的过 程; 而强制性制度变迁过程,则是新的非正式制度克服并战胜旧有的正式制度继而转变为正式制度的过程。同时,诱致性变迁过程和强制性变迁过程其实是一个彼此之间 此消彼长、不断运动过程的两个方面,一方通过克服另一方产生新的质变而战胜对方。这是从理论上来讲的。而从我国乡村基层治理的实践历程来看,这一理论观点 也在一定程度上被证明是正确的。在《村民自治制度变迁的过程、原因以及改革的必要性》一文中,笔者将村民自治变迁的过程分为三个时期:从1980年始至 1982年止,“这一时期以诱致性制度变迁为主,村民自治制度以农民的自发创造为主要特征”;而从“1982年宪法对村委会法律地位的确立至1987年 《村民委员会组织法(试行)》的通过为第二个时期,这一时期以强制性制度变迁为主,村民自治制度以国家的正式制度安排为主要特征”;从“1987年至今为 第三个时期,这一时期是村民自治制度在全国范围内普遍实施和不断发展的时期,其主要特征既有广大农民群众的自发创造,也有党和国家、各级政府、村级组织的 正式和非正式的制度安排”。综观这三个时期的乡村治理实践,国家层面的正式制度的不断供给以及农民自发创造非正式制度几乎是同时进行的,也就是说,国家层 面的正式制度供给和运行为乡村社会的非正式制度的创造留下了足够的空间,即正式制度在事实上是无法消弭非正式制度运行空间的。

那么,在乡村治理实践中,在“村落还作为一种社会空间存在,即一种与国家权力相对应的、有着自己一套生活逻辑的‘民间社会’”里,非正式制度运行的逻辑到底是什么呢?它是怎样运行的呢?

从村民自治制度变迁的历程来看,“村民自治制度变迁的一个明显特征是: 国家在总结广大农民群众不断创新的基础上,从政治、经济、社会等各个方面,渐进地改革基层治理方式,不断加强基层民主建设,扩大基层群众的自治范围”。从 非正式制度层面来讲,不管是安徽省小岗村18户农民在1978年自发进行的分田到户的农村社会经济改革,还是广西果作村85户农民在1980年底自发创立 的中国第一个村民委员会的农村基层政治改革,应该说,都是农民自发创新的成果。之所以产生这样的非正式制度创新,其原因在于当时农村的实际生产生活状况迫 使农民寻找生存的出路,而在当时国家无法提供符合农村实际与农民需要的正式制度背景下,农民以及农村由于“需求”而产生的非正式制度与国家由于政治事务错 综复杂以致无暇兼顾基层农村而无法——事实上也是无力——提供的正式制度供给一拍即合,共生共赢。可以断言,“如果没有国家的制度供给,农民的自发创新成 果必定也会因为‘营养不良’而夭折于襁褓摇篮之中;而如果没有农民的自发创新,国家也就不会有提供制度供给的动力和源泉”。因此,“目前我国村民自治,实 质上是国家在农民创新基础之上的制度性安排,是国家对农村社会控制方式的转换,是国家想通过扩大农民的政治参与来达到发展基层民主、稳定农村社会、提高乡 镇政府的工作效率的一种积极手段”。然而,“随着村民自治实践的发展,这种由国家法律规定的体现民主自治的原则却并没有在实践中得到广泛的贯彻,国家的制 度安排与实际运行之间存在严重的偏差”。虽然《村民委员会组织法》第2条规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实 行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”,然而在实际运行中,条文的笼统性却为非正式制度的运行留下了足够的空间,也即村民自治偏离了制度文本的“应 然”模式而导致国家的政策措施难于落实到位。那么,是什么原因导致这一结果的呢?笔者认为,一个重要的原因是传统的“乡土文化”为乡村治理的非正式制度运 行提供了文化基因并“挟持”着正式制度在乡村基层社会“亦真亦幻”地运行。

乡村社会文化视角:非正式制度是正式制度“嵌入”的前提和运行保障

上文从国家视角的论述表明:在乡村治理过程中,国家层面的正式制度客观上无法消弭基层农村非正式制度的运行空间。而事实上,任何正式制度的制定 和运行,不仅不可能而且也没有必要完全堵住非正式制度的运行空间,也就是说,任何制度的设计者都不可能设计出无缝隙的“铁板一块”或“密不透风”的制度规 则,制度规则之间必然在客观上存在间隙,这样就为非正式制度的运行提供了可能空间,这是问题的一个方面。而另一方面,任何正式制度要想在实践中起到预期的 效果,其制度设计也必须要以非正式制度作为前提,将正式制度“因地制宜”、“因时制宜”地嵌入非正式制度的文化土壤之中。只有这样,正式制度才可能得到非 正式制度支持而得以落地生根,顺畅运行。那么,就乡村治理而言,非正式制度在实践中又是怎样制约并“挟持”正式制度的运行的呢?这是当前乡村治理需要解决 的关键问题。

从社会文化视角来看,“中国社会的特点之一就是存在一个与官方文化既保持着接触又保持着距离的活泼的民间社会,我们可以在民间社会的变迁中体察 国家在场的种种影响,也可以在国家仪式的规范中体察民间社会的种种机智”。这里所说的“民间社会的种种机智”,其实就是乡村社会非正式制度文化在民间日常 生活中的表现。民间社会的这一特点表明:乡村治理的正式制度运行(或者称为制度化运行)和非正式制度运行(或者称为非制度化运行)是通过社会文化机制—— 诸如风俗、习惯、文化传统等——的相互渗透而合作运行或者背离运行的,而且制度化的运行机制通过社会文化机制实现对非制度化的运行机制的控制,而非制度化 的运行机制也是通过社会文化机制对制度化的运行机制起到或促进或阻碍的作用。

就我国宏观制度环境来看,自1978年改革开放以来,由于社会结构转型与体制转轨交叠而纷繁呈现的政治、经济和社会问题迫使中央及地方各级政府 匆忙地频繁出台各种应对政策束(俗称“政策组合拳”),这些政策束强烈地冲击着原有的正式制度运行以及非制度化的社会文化生态,在把原有制度体系瓦解得支 离破碎的同时并没有将这些新政策束进行制度化整合,更没有将这些政策束定型化为大众所接受的社会文化生态。因而,其结果只能是在大多数领域不同程度地导致 “碎片化”治理,这给以“潜规则”为核心的非正式制度运行提供了大量的空隙。这种以“潜规则”为主要内容的非正式制度在整个社会治理过程中蔓延盛行,使得 正式制度难以有效“嵌入”并控制非正式制度运行,其结果必然是正式制度运行在非正式制度逻辑的纠缠和钳制中“寸步难行”,并在相当大的程度上导致了“正式 制度的现实化同形式化相交织、非正式制度同正式制度相抵牾、潜规则与正式制度相冲突,形成了我国社会转型期特有的制度生态”。在这样的社会文化生态中,正 式制度运行难以嵌入非正式制度的运行中,只能“得过且过”,这直接影响了正式制度运行和发展的环境,降低了正式制度运行的有效性。

具体到乡村治理的社会文化生态环境来看,作为乡村治理正式制度的村民自治发展势头不可逆转,这是我们判断乡村关系的基本前提,也是乡村治理的一 切制度设计或制度创新的前提,不能脱离这个乡村政治现实。然而,乡村治理的实践表明: 作为制度化层面的村民自治制度核心的“乡政村治”运作并不是非常顺畅,其突出问题一是表现在“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的基层群众性自治 偏离了制度文本的“应然”模式而走向诸如宗族控制、黑社会控制以及利益集团控制等形式的非制度化层面的运作,二是表现在基层群众性自治与乡镇政府的行政管 理“貌合神离”,而且由于压力型权力体制的客观存在,基层群众性民主治理、自主治理、合作治理已经被挤压到非常狭小的空间中,无法真正发挥制度文本意义上 的“应然”作用。这是当下乡村基层治理难以克服的两难困境。

然而,如果正式制度长期名存实亡,那么非正式制度就会发挥更大的作用。正是在这一意义上,实践中“运用非正式制度来规范人们的行为,甚至接受 ‘潜规则’,也能使交往结果变得可以预期,一定意义上也可以节约交往成本。这就是非正式制度甚至是潜规则迅速填补正式制度留下的真空的根本原因”。在乡村 治理实践过程中,我国当前乡村治理恰恰表现为正式的治理制度呈现出形式化和空洞化的特征,而非正式制度中的大量潜规则却呈现出现实化和显性化的特征。这已 成为我国乡村社会转型期制度生态的一个突出的现实图景,主要表现为:

1、非正式制度生态塑造了乡村公共权力的运作关系。乡村公共权力的运作关系,体现了乡村社会中公共权力在不同行为主体之间的分布及其运行形式, 它是乡村社会正式制度嵌入非正式制度的乡土性文化特征的表象。这种乡土性文化特征的表象体现为乡村社会诸如宗族势力、利益群体实力以及社会资本等各种因素 交织所形成的各行为主体间的权力分配关系。在不同地域的乡村社会中,这种蕴藏着地域性差异的乡土性文化因素所形成的乡村权力关系不同,因而也形成了中国乡 村社会不同地域各具差异的基于非正式制度运行逻辑的正式制度运行形式。这是问题的一个方面。而问题的另一个方面是,即使在同一个乡村社会的不同发展阶段, 由于各行为主体势力或实力的对比悬殊,也会导致村庄公共权力关系进行重新配置。当前,由于受乡村社会转型和乡村治理体制转轨的影响,乡村治理的正式制度运 行和非正式制度运行不能有效衔接,不同程度地存在着正式制度不接乡村社会的“地气”、不能“生根发芽”的现象,这造成了乡村治理正式制度运行的纵向断裂问 题,即国家法律法规所规定的乡村治理的正式制度与基于非正式制度运行的乡村社会实际不能实现有效衔接,其造成的结果是乡村治理的正式制度在一定程度上被虚 化和形式化,这不仅导致乡村治理形式上的权力分配和实际上的权力分布形成反差,而且直接影响乡村治理效能的提高。

2、非正式制度生态规定了乡村社会各行为主体的选择行为。在乡村社会,非正式制度生态规定了各行为主体的选择路径。由于乡村社会转型期带来的社 会大变动,使各行为主体的选择行为一定程度地陷入了“善”与利益的纠结中,如果坚持“善”的伦理原则与正义原则,那么其导致的结果就是“老实人吃亏”,这 样的人往往被人们戏称为“老牛筋”,得不到一点好处; 而如果不坚持“善”的伦理原则与正义原则,那么其导致的结果也许会因为此人擅长于“见风使舵”、“八面玲珑”而分得一杯羹,往往受人们的“敬佩”,但是群 众却会在背地里骂这样的人为“小人”、“伪君子”。这就是说,虽然传统的社会文化机制为各行为主体的选择行为提供价值标准和伦理规范,但是现实的利益以及 正式制度与非正式制度的交织缠绕却在事实上压缩了人们的选择空间,使得各行为主体难于做出两全其美的行为选择。尤其在当前,由于基层乡村社会的经济制度、 政治制度和文化制度彼此之间并没有实现无缝对接,这在客观上导致了乡村社会的价值观念、伦理规范和利益取向的冲突,并进而导致乡村社会各主体选择行为的冲 突。事实上,尽管乡村治理正式制度的顶层设计更注重自身的合法性,但是乡村社会中各行为主体的选择行为取向在各种错位中不可避免地偏离原有的价值伦理轨 道,再加上一系列潜规则的干扰,其结果必然会导致正式制度在运行中产生扭曲。而正是由于乡村社会文化制度中的核心价值理念同经济制度、政治制度中所蕴涵的 价值理念存在着错位,使得乡村社会中各行为主体的选择行为陷入了以“善”为核心的伦理价值困境。这就是乡村治理正式制度在乡村社会实践中失范的根本原因。

3、非正式制度生态决定了乡村治理的实际效果。在乡村治理的实践中,乡村社会的结构转型和体制转轨改变了乡村社会中原有的制度结构,导致了乡村 治理正式制度在国家政权层面与地方各级政权层面构建起来的宏观结构和中观结构以及乡村基层社会的正式制度与非正式制度相交织而构建的微观结构存在着不同程 度的断裂。因而,乡村治理正式制度以及非正式制度的宏观结构、中观结构和微观结构不能有效衔接,不可避免地影响了乡村治理的实际效果。本质上而言,这种断 裂来自于中央政府的宏观结构、地方政府的中观结构和乡村基层组织的微观结构不同的利益追求。从宏观层面的中央政府来说,作为乡村治理正式制度的村民自治制 度原初的利益追求是,“在‘政社合一’控制体制丧失存在基础的背景下,如果把正式的行政管理权延伸至村庄一级,显然成本太高,国家必然不堪重负。因此,国 家可能性选择便是实行村民自治,希望通过这种基层群众性自治制度把农民组织起来,由村民自己管理自己村庄的事务”,亦即“国家既想通过减少对农村社会的控 制来减轻财政负担,又想通过发展村民自治的群众性组织来稳定农村、巩固政权基础”。而就中观层面的各级地方政府来说,由于压力型体制的存在,各级地方政府 有逐层把村民自治作为追逐自身利益的工具的趋势,且越向行政层级的末端这种现象表现得越突出,尤其是乡镇政府,它利用自身治理资源的强势地位,通过对“村 两委”的人事任免、村级财政、村级资源配置等方面的控制来实现自身利益。再从微观层面的村民委员会和村民来说,上级各个利益主体为了实现自身利益而进行的 反复博弈,必然导致村民自治性质发生异化变质,运行发生偏差,其结果是导致村民自治的治理效果差强人意。

因此,乡村治理的正式制度运行只有以非正式制度为前提并有效地嵌入其运行中,才能真正地接乡村社会的“地气”,也才能在乡村基层“生根发芽”,并最终解决乡村治理正式制度运行的纵向断裂问题。

国家—社会互动视角:实现乡村治理正式制度与非正式制度运行的深度融合

以上论述表明,只有建立乡村治理的正式制度和非正式制度相互支撑、相互补充的动态开放的治理体系,在动态开放中实现乡村治理体系的良性发展和优 化整合,才能在国家宏观的正式制度框架与约束范围内实现村庄的民主治理、自主治理以及合作治理。这是实现“政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互 动”、增强基层乡村社会自治功能的必然出路。那么,在乡村治理的实践中,如何实现二者的有效衔接并进而保障正式制度的顺畅运行呢?毋庸置疑,在乡村治理过 程中,既要强调宏观层面国家正式制度的战略性顶层设计,保证乡村治理的全局性、长远性、根本性的正式制度优先,以规范和引导乡村社会良性发展,同时也要关 注配套制度的设计和创新,整合与完善乡村治理制度的中层设计和底层设计。而无论哪一个层次的制度设计,都必须本着促进乡村社会“民主治理、自主治理以及合 作治理”的基本宗旨,在尊重与合理平衡乡村社会中各行为主体权利的基础上,通过多元互动和民主协商共同做出民主治理、自主治理以及合作治理的正确抉择, “实现国家权力机关、政党组织和行政执行机构的良性互动;政府、市场和社会的良性互动;中央政府、地方政府和基层组织的良性互动; 强势群体、中势群体和弱势群体的良性互动”。其根本要旨就是各治理主体要在科学认识并客观对待乡村社会非正式制度的基础上,将各个层级的正式制度有机嵌入 乡村社会的非正式制度中,多元互动,民主协商,防止脱离乡土社会实际情况的制度出台,也就是说,只有接乡土社会“地气”的正式制度,才会在乡村社会实践过 程中得到非正式制度的支撑而减少阻力。然而,就当前国内乡村治理研究来说,正如桑玉成教授所指出的那样,“国内现行大事件式的制度研究对于村庄来说还是导 入了‘宏观国家’或者‘宏观社会’之中,消解了田野的力量。这种研究可以使我们看到政治的表象,却无法深入到政治的深层; 它可以让我们了解政治的一般,却无法体验政治的丰富个性。”这从一个方面说明,乡村治理的本质在于采用适宜的治理方式使基层乡村社会秩序正常运转,而这其 中,虽然正式制度是社会秩序获得的可靠方式,但是包括风俗习惯、道德观念、乡规民约等在内的非正式制度却是乡村基层社会和谐秩序获得的根本出路。实际上, 在熟人或半熟人的乡村基层社会,“在政治权力的实际运作上,传统人伦关系同样发挥着巨大作用,在一定程度上它构成了一种和国家正式权力相抗衡的非正式的权 力。”也就是说,“农民生存秩序的基本原则是来源于他们日常的生活实践,而不是精英论述或现成的文本。”在当今中国乡村社会中,乡村基层政治运作的乡土性 和地方性知识仍然在乡村治理实践中发挥着重要作用,虽然乡村社会转型以及现代性对乡村基层社会的渗透加剧了乡村基层社会的结构断裂和人际关系的渐趋冷漠, 传统的人伦关系、风俗习惯、道德观念等也有逐渐被利益关系所取代的趋势,但是它们并没有完全消失。因此,对于非正式制度的重视,不仅是对乡村治理正式制度 运行的刚性科层权力的必要补充,也是对乡村治理的非制度性权威和非正式治理规则的柔性运用。这可以从国家宏观层面与社会文化层面加以阐明。

从国家宏观层面来说,虽然正式制度的建构一直是我国现代民族国家政治发展和政治建构的中心,但是,必须明确,“任何制度所针对的都是常规问题, 有常规就有例外,而制度恰恰无法处理那些常规之外的问题”。因此,对非正式制度的重视也是十分重要和必须的,它是我国现代民族国家政治发展和现代政治建构 能否取得成功的关键,因为现代民族国家政治发展和现代政治建构不是空中楼阁,必须与传统的政治社会文化、政治社会观念以及政治社会价值等相结合,取其精 华,去其糟粕。在传统政治文化没有被“刮骨疗毒”的时候,在现代性政治观念和社会价值没有“实至名归”的时候,在乡村社会乃至整个社会治理没有“稳如磐 石”的时候,一味地寄希望于幻景般的“海市蜃楼”式的现代民族国家政治发展和现代政治建构以及无限地幻化整个社会的道德精神与文化素质,其结果只能是亦步 亦趋、东施效颦式地寻求现代民族国家政治发展和现代政治建构之途的政治狂热者的“一帘幽梦”而已。为政者以及研究者应该脚踏实地,实事求是,不能好高骛 远,“这山看着那山高”,应该时刻记住钱穆先生的谆谆教诲,不能“一面既否定了传统制度背后的一切理论根据,一面又忽略了现实环境里面的一切真实要求。所 以我们此刻的理论,是蔑视现实的理论。而我们所想往的制度,也是不切现实的制度。若肯接受以往历史教训,这一风气是应该警惕排除的”。所以必须清醒地认识 到,传统的政治社会文化、政治社会观念以及政治社会价值等在乡村社会仍然被完整地保存着,其影响仍然顽强而深远。因而,乡村基层治理取得成功的关键是将国 家层面的正式制度运行与乡村基层社会的非正式制度运行进行有效地对接,发挥乡村基层社会的政治稳定器作用: “如果农民阶级默认并参与现存体系,那么它就为该体系提供了稳定的基础。如果它积极反对该体系,那么它就变成了革命的载体。”中国历史也表明,自古以来, 中国社会的秩序都是来源于正式制度和非正式制度的交互作用,而各种问题和危机的总爆发都是源于农村社会的瓦解以及农民阶层的反抗; 即使当下的乡村基层社会的政治运作也并不是严格意义上的国家正式制度运作,而是“更大程度上为乡村非正式制度和地方性知识所支配,乡下锣鼓乡下敲”。这充 分诠释了“农村不稳,社会无根”的道理。

从社会文化层面来说,“现行的研究理论更多地着眼于对正式制度的形式化研究,而忽视了人伦等非制度化的文化因素对组织化的或类组织化的互动的作 用。”从乡村基层治理实践过程来看,一个基本的事实是:“中国乡村自古就有宗族、乡绅自治的传统,往往比国家的正式制度更有力。这种力量一方面来自于宗族 长者的道德权威,另一方面则来自于熟人社会人与人之间的道德约束,它甚至构成了传统乡村社会稳定的治理基础。传统乡里道德教化的实施,对造成醇厚民风、强 化乡里统治确曾起过十分重要的作用。”虽然“人民公社时期社会的政治组织网络联系代替了传统的人伦亲情关系,政治理想主义和阶级关系挤占了传统人伦的生存 空间”,但是政府的力量是有限的,如果过分强调正式制度的刚性运行,在某种程度上,就会使得乡村基层社会出现人际关系紧张的状况,其结果是导致乡村基层治 理陷入混乱的困境。这是因为,私人领域与公共领域是相互作用和影响的,只有它们之间的良性互动才能推动社会的发展与文明的进步,如果仅仅依靠正式制度来治 理,就必然导致公共领域侵蚀和蚕食私人领域,其结果是导致乡村公共权力异化和人性泯灭。从社会生活的角度来说,以血缘关系、地缘关系和亲缘关系为纽带的农 民,可以从传统文化中获得一种特殊的心理满足和安全感,乡村基层社会也因而可以获得祥和的地方秩序,人心思安,和谐生活。所以,“村庄治理需要有村庄传统 的支撑,没有村庄传统或与村庄传统相悖的外来制度安排,很难有生存的空间。正式权力的非正式运作,说明了农村权力本身的运作特征与文化及当地共通的地方性 知识的关系。因此,乡村干部在完成任务的过程中,必须因人因事制宜,必须软硬兼施,必须有足够对事情的理解和了解,必须充分利用各种可能的公私关系和地方 性的智慧。”由此,可以看出,“乡村治理的真正的逻辑,表面上是那些公开的正式的制度和关系作为基础,实质上,这些公开的正式的制度和关系背后,却有一层 强有力的潜规则在起着决定作用,而正是依靠这种道德基础与人伦关系维系着乡村政权的正常运转和乡村社会的稳定。”然而,从某种程度上来说,我国当前的乡村 正在发生着治理性危机,“其中的一个重要原因就是中断了传统与现代之间的联系,忽视了道德基础与人伦关系在现代社会治理中的积极作用,忽视了人们之间的人 伦亲情对政治运作的促进作用,导致了工具理性超越于价值理性之上,致使压力型体制和强制性权力一直左右着乡村政治运作。”事实上,“基层不只是整个体制的 末端,也不只是社会中下层群体所处的位置,而是社会的所有成员在日常生活中共同分享到的各种社会关系和社会情感。”然而,令人遗憾的是,目前乡村基层不再 是日常生活的公共空间,而是各类正式组织尤其是资本和行政力量延伸、分割和占有的对象。其实,改革开放以来的乡村治理实践一再表明这样一个事实:“由国家 主导的和官方授权的下乡并没有解决基层政权利用国家权力、权威形成组织化利益为自己谋取私利的状况,官方授权并不意味着国家政权成功地进入乡村社会,这些 努力的效果也是十分有限的。”所以,在乡村治理过程中,必须明确地认识到这样的一个基本常识,即“中国农民并非全是经济人,而是社会人、道德人,是一些生 活在熟人社会中,并受到熟人社会中的各种习惯、默契、承诺乃至担忧所约束的人”,因而各种正式制度安排只有与农民的利益诉求相契合,才能植根于人们的日常 生活和心理结构之中,才能被广大农民所接受和拥护。必须在尊重人性的基础上,运用社会文化机制,实现乡村基层社会治理的正式制度与非正式制度的融合:对于 广大农民而言,是如何遵纪守法的问题; 而对于乡村基层政府各部门中的官员而言,是如何“为政以德”、“为政以信”、“为政以诚”的问题,因为基层政府的任何行政行为,不仅仅是一种体现正式制度 的政治行为和法律行为,也是一种体现非正式制度的道德行为和文化价值行为。这就要求执政者要以行政命令为基础,以自身的道德行为去教育和感化百姓,做到以 德施政、以信取民、以诚化民,厚待农民,善于运用乡村社会普遍信赖的诸如人格魅力、面子、人情、人伦等非正式制度资源来解决乡村治理问题。因而,笔者赞同 孔德永教授的见解,即“关注政治运作权力主体的道德基础——为政以信; 强化政治运作的价值基础——农民的积极认同;完善政治运作的制度基础——制度信任; 提升民间组织在乡村权力中的地位,逐步实现乡村权力的多层运作”。为什么要这样做呢?这是因为,“人是复杂的存在,人既是一个事实世界,同时也是一个价值 世界、情感世界。社会转型时期,乡村社会的发展与巨变同时带来了乡土文化的断裂和传统人伦认同缺失即乡土传统文化的集体性失落,造成传统意义上的乡村精神 家园不复存在,而现代意义上的乡土文化认同又尚未建立,这使得广大农民发生了文化认同的迷失,因此,民众的文化(心理)认同才是一个社会的政治认同和社会 认同的真正基础,调动乡村社会现实中包括人伦亲情在内的各种力量的积极因素,只有实现现代性、国家和村庄的地方性知识的良性互动,才能实现乡村基层政治的 良性运作。”

结语

一个稳定和谐的乡村社会靠的是人们彼此感情的融洽、真诚、信任与无私帮助,靠的是泥土里长出来的彼此理解与宽容。然而,令人遗憾的是,当现代性 侵入并渗透乡村基层社会时,我们看到物质生活丰富发达了,精神生活的真趣却消失了。在现代化的进程中,人们的“恋旧情结和不破不立思想复杂地纠结在一 起”,村庄世世代代给予人们刻骨铭心的乡风、乡愁、乡恋、乡情,承载着自己的过去,承载着自己的根,在现代社会中在魂牵梦绕的记忆里激荡着自己浮萍般的空 落落的灵魂。在这个“一切皆有可能”的时代,人们显得如此无奈: 以道德伦理为主要内容的公序良俗在不该退场的时候已经退场了,而法律制度在应该担当的时候却未能真正担当。这展示出双重的国家悖论:“国家努力治理、管理 农村社会,力图使之整合、有序并成为现代民族国家的社会基础和组成部分,但这种意识明确的努力却是通过摧毁乡土社会原有的社会结构与意义系统而推进的,这 一过程虽然使国家影响似乎不可思议地进入到农民最日常、最基本的生活世界中,却未能建立起新的、具有整合性的可以替代原有结构和意义的体系,并使社会达到 秩序与和谐的预期结果; 再者,国家一直在用进步的、文明的、现代的、社会主义乃至更为先进的观念意识占领农村,试图彻底摒弃和代替其传统的、落后的、保守的、封建的、迷信的农民 意识,然而在此过程中,国家自身却常常陷入传统的象征和意义的丛林,即国家亦使用象征的、仪式的内容与形式来试图建构其自身的权力结构与意义系统。” 然而,从正式制度与非正式制度发挥优势互补作用的角度而言,当下中国乡村治理,要想克服这种国家悖论,形成一种自下而上与自上而下的互动,分而治之与共管 共治的良好治理模式,就需要解决两大问题: 一是从基层政府职能的角度看,就是基层政府怎么摆正位置,回归公共服务的核心职能,改变基层政府的行政权力僭越乡村社会民主治理、自主治理与合作治理所应 承载的公共权力,节制政府权力,改变以往行政权力干预过度的做法,释放乡村社会以道德伦理、情感联结、风俗习惯、乡土文化等为主要内容的非正式制度治理空 间。而从社会文化的角度看,就是如何增强社会组织和村民的独立自主性,激发村民实现民主治理、自主治理与合作治理的积极性与主动性,从法律制度层面保障乡 村基层社会的民主化、自治化与合作化。只有这样,“村落民俗传统传承的社会空间与国家力量应处于一种和谐共融的状态,并能够清晰地认识到民间生活与国家权 力两套不同话语系统,调节好国家权力和地方民众、国家意志和民众思维之间的关系,才有可能建立一个良性的互动秩序,充分理解和解释民俗生活与民俗变迁的图 景及其文化内涵。”

参考文献:

①美]W.理查德•斯科特:《制度与组织———思想观念与物质利益》,姚伟、王黎芳译,中国人民大学出版社2010年版,第2页。

②桑玉成、孙琳:《论政治运行中的人伦关系与道德基础》,《南京师大学报》(社会科学版) 2012年第3期。

③钱穆:《中国历代政治得失》,生活•读书•新知三联书店2001年版,第55页。

④[美]道格拉斯•C. 诺思:《制度、制度变迁与经济绩效》,三联书店1994年版,第64页。⑤这一观点认为,正式制度必须建立在本土资源和非正式制度的基础之上,否则正式制 度极有可能遭遇实施成本过高从而停留在政策目标层面,不能融入到具体生活中去的制度也将面临失效的结局。参见魏建国《法治现代化不可忽视的环节:非正式制 度与本土资源——以普遍信任为视角》,《学术论坛》2010年第5期。

⑤笔者认为,正式制度和非正式制度既存在着互补性关系,也存在着替代性关系。这是因为:在正式制度失去了其本源的约束力的时候,非正式制度替代 正式制度也是可能的。其实,这时候的正式制度,也可以这样理解,即由于其失去了原初设计时的约束力而蜕化为非正式制度了。然而,当正式制度的约束力还存在 的时候,非正式制度替代正式制度几乎是很少能够发生的。在下文所论述的诱致性制度变迁与强制性制度变迁的辩证运动过程其实就是建立在这一认识基础之上的。

⑥胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗———在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》,人民出版社2007年版,第30页。

⑦当然,其“摆平”行为的前提和限度是不违背国家正式的法律制度,超出国家正式的法律制度限度的“摆平”则是具有“黑社会”性质的流氓行为。

⑧[美]R.科斯、A.阿尔钦、D.诺斯等:《财产权利与制度变迁》,上海人民出版社2002年版,第18页。

⑨穆昭阳:《民众记忆与村落民俗传统传承》,《民俗研究》2012年第6期。

⑩杨嵘均:《村民自治制度变迁的过程、原因以及改革的必要性》,《云南行政学院学报》2009年第1期。

⑪参见杨嵘均《乡(镇)村关系视阈中“村务公开”的困境及其破解路径》,《中国行政管理》2007年第5期。

⑫这里的宏观结构是指中央政府层面的权力、制度和文化结构,中观结构是指省、市、县、乡(镇)级地方政府的权力、制度和文化结构,而微观结构是指乡村基层组织以及村民层面的权力、制度和社会文化结构。

⑬孔德永:《传统人伦关系与转型期乡村基层政治运作———以南镇为中心的考察》,中国社会科学出版社2011年版,第5页。??

⑭[美]塞缪尔•P.亨廷顿:《变动社会的政治秩序》,张岱云等译,上海译文出版社1989年版,第317页。

⑮桑玉成、孙琳:《论政治运行中的人伦关系与道德基础》,《南京师大学报》(社会科学版) 2012年第3期。在本文中,作者还提到:“在关于中国政治过程的研究中,我们通常会遇到这样的困境:一方面,注重现代政治的取向,即致力于使中国政治从 传统政治到现代政治的转型,所以制度化问题、理性化倾向等等,始终是研究者遵循的价值取向。但是,另一方面,中国政治又无法消弭传统政治的影响,特别是在 实际的政治运作中,传统的人伦关系和道德基础,在其中依然发生着不可忽视的影响。政治过程中的制度化研究当然是必要的,但不能全面、准确地反映政治运作的 实际图景。”确实是这样。在政治发展过程中,似乎理智的热情并不能完全代替鲜活的社会生活实践,因而细心地领悟社会生活的真谛对于制定合宜的正式制度不是 可有可无的,而是无可替代的。

⑯杨雪冬:《把基层的空间还给基层》,《人民论坛》2010年第24期。

⑰贺雪峰:《村治的逻辑———农民行动单位的视角》,中国社会科学出版社2009年版,第12页。

⑱郭于华:《民间社会与仪式国家:一种权力实践的解释》,载《倾听底层》,广西师范大学出版社2011年版,第124页。

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