【摘要】:今后10年,中国的可持续城市化面临资源约束、空气污染、交通 拥堵、人口增长等八大挑战;“文明城市”作为当代中国千百万民众在自觉实践、自觉追求的“城市文明模式”,是以科学发展的世界观与方法论为指导、为应对可 持续城市化面临的种种挑战所作出的价值选择。以文明和谐为价值导向的《全国文明城市测评体系》,就是试图通过对一种具有系统结构功能的城市综合系统模型的 构建以及在全国各大中小城市近10年的测评实践,切实转变城市发展方式,走出城市不文明、不和谐发展的误区,促进中国特色社会主义社会管理体制建设,促进 中国可持续城市化。

【关键词】:中国特色;城市化;文明城市

【作者】:鲍宗豪(1949- ),华东理工大学教授、博士生导师。

【来源】:《马克思主义研究》2011年第3期。

“文明城市”作为当今中国城市最高的综合性荣誉,每三年评选、表彰一次。参与创建“文明城市”的工作和活动,已覆盖全国31个省、市、自治区①,已成为 当今中国千百万市民百姓共建共享城市文明成果的活动。但是,对当今中国各城市在追求与实践的“文明城市”的宗旨、本质缺乏论证,对“文明城市”在构建中国 特色可持续城市化新模式方面所具有的实践和理论价值也缺乏研究。本文基于10多年参与文明城市创建实践的研究,从理论上对上述问题作些探讨。

一、文明发展与中国的可持续城市化

城市是一种文明,一部城市发展史就是一部人类的文明史。但是,随着工业化、后工业化深入而不断发展的中国的城市化,正因其在走向可持续城市化进程中所面 临的种种挑战,给当代中国的城市文明、当代中国的文明发展提出了种种问题:要不要确立城市文明发展的价值取向?如何以城市的文明发展来引导可持续城市化? 如何针对可持续城市化面临的种种挑战来破解城市文明发展的难题?

今后10年—20年,中国的可持续城市化面临八大挑战。这八大挑战也可以说是中国要确立城市文明发展的价值观、价值取向,是走向文明发展所面临的八个难题。

1.资源约束给可持续城市化带来的挑战

我国是土地资源相对贫乏国家,人均国土面积不到1公顷,且地貌复杂,山地、高原多,平原少。同时,水资源约束问题突出。我国淡水资源总量占世界第6位, 但人均占有水量为世界的1/4,是联合国列出的13个严重贫水国家之一。我国的水资源约束,又突出表现为缺水、污水、洪水的问题。全国七大水系的水质,除 珠江、长江总体水质良好外,松花江为轻度污染,黄河、淮河为中度污染,辽河、海河为重度污染。9大湖泊中的7个,水质均已为五类和劣五类。②

2.城市空气污染对可持续城市化的挑战

加拿大科学家根据美国国家航空航天局(NASA)的卫星数据,绘制了一幅中国的空气质量与世界其他地方比较全球空气颗粒物污染情况的新地图,得出结论: 中国东部工业区处于地图上红色程度最深的区域,表明这里的颗粒物浓度是最高的。在这张2001—2006年间平均全球空气污染形势图上,全球PM2.5最 高的地区在北非和中国的华北、华东、华中全部。③

3.发展规划缺失给可持续城市化带来的挑战

从欧洲城市发展规划理论和实践来看,欧洲之所以拥有独特的城市风格、辉煌的建筑艺术,就源自它们对城市发展整体规划的重视。欧洲的经验是:规划质量第一 (即千年大计,规划第一),设计质量第二,建筑质量第三。规划首先是理念的规划,科学的理念是规划城市过去、现在与未来,感受城市活力,展示城市魅力的基 础。但是,我国城市发展规划的缺失表现突出:一是重都市物质形态规划(即重都市基础设施的布局和建设),轻都市经济、政治、文化、社会规划研究。以至我国 都市建设中的“标志性”建筑、“百城一面”、欧陆风情、“政绩工程”等短期行为一直难以避免。二是重项目建设规划,轻发展战略规划。因此,即使有的城市在 作发展规划(如文化发展规划),最后形成的还是在哪里造剧场、艺术中心,哪里建城市标志性建筑等,而缺少对该城市30年、50年以至100年以后发展战略 规划研究。结果,造完后,过些年就拆、就炸,造成极大浪费。三是重城市地面上的建筑设施规划布局,轻城市地下基础设施规划。以至一到下大暴雨,几乎所有城 市都会发生道路、街巷被水淹现象,这与巴黎等大城市的地下设施建设不可比。

4.社会“公共空间”的缺失给可持续城市化带来的挑战

德国哲学家哈贝马斯在20世纪60年代初写的《公众领域的结构转换》一书中,提出了“公共领域”即“公共空间”的概念。城市公共空间是都市人共同生活、互相交往和活动的共享空间,是界定在与市民公共生活息息相关的场所。

近年来,在我国城市快速发展中,“公共空间”的缺失表现为三个方面:一是城市化进城中农民的失地、失业、失居现象;二是城市扩展过程中,伴随着社会阶层 的分化而出现的区域化、间隔化且呈相对固化的走势;三是贫富分化矛盾突出。为什么改革开放30多年来,我国的经济总量在不断提高,在世界上排在第2位,但 近5年来老百姓的收入却下降了?30年间,中国GDP和财政收入分别增长74倍和59倍,而农村和城镇居民家庭人均收入仅增长27倍和36倍;居民可支配 收入在国民收入中的比重,由1990年的55.36%降低到2008年的41.42%。④

5.城市交通拥堵给可持续城市化带来的挑战

越来越严重的拥堵,是中国快速走向城市化所面临的空间冲突、资源短缺和环境污染等一系列问题的缩影。如近年来北京等城市交通拥堵已司空见惯,北京成为全 国的“首堵”。客观原因是,北京市中心区轨道交通线网总长度和密度远远低于伦敦、巴黎、纽约、东京。更重要的是,北京人均道路面积相当低——2008年北 京市人均道路面积只有6.2平方米,而几个大的世界城市都达到了10.7平方米甚至28平方米。⑤ 主观原因是,城市规划的预见性不足,城市产业布局的失衡,实际上已经埋下了交通拥堵的“隐患”,而当实际的拥堵问题出现后,再去对已有规划进行改良,结果 只能是“事倍功半”。交通问题不仅是交通规划的问题,更是城市总体规划布局以及城市公共资源到底为谁服务的问题。

6.城市人口增长对可持续城市化带来的挑战

在1900年前世界人口增长率一直很低。世界人口在1850年—1950年的一个世纪里翻了一番,而在1950年—1990年短短的四十年里又翻了一番 多⑥。中国的城市人口随着城市化的深入而快速增长。北京市的常住人口原估计要到2015年左右才达到1800万,但2009年就已达到1850万左右。上 海市的常住人口2008年就已达到1858万人,2010年估计在2000万左右。广州的城镇人口从2005年的601万人增加到1040万人,2010 年全市总人口达到1290万。深圳市2005年提出,到2010年,人口750万,上限1000万;但是,到2009年,深圳常住人口已达到1300万左 右。⑦

人口增长过快,除了带来城市交通堵塞,居住条件差,就业困难、贫富分化之外,耕地面积也在不断 缩小,人地矛盾将日益尖锐,粮食短缺将在2030年成为突出矛盾。同时,人口增长,会因呼吸、燃烧、工业发展等使排入大气的CO[,2]、NO[,x]、 SO[,2]增加,引起酸雨和光化学烟雾、温室效应等发生,中国的可持续城市化面临越来越严峻的人口压力和挑战。

7.城市的“资本化”驱动对可持续城市化带来的挑战

中国的城市化,离不开土地的资本化。在我国,最早的土地资本化就是城市土地批租制;1998年,城市房地产改革则开启了“土地资本化”驱动中国“城市 化”的新阶段。但是,2000年以后,以“土地资本化”为主要驱动力的中国城市化,日益演变成为全国各级政府的“土地财政”。一些地方政府不仅越来越依赖 出让土地使用权的收入来维持地方财政支出,而且还能获取包括建筑业、房地产业等营业税为主的财政预算收入,这些收入全部归地方支配。“土地资本化”(土地 财政)驱动城市化的运作机制,使全国各级政府日益驾轻就熟地按照“征地—卖地—收税收费—抵押—再征地”的滚动模式,拓展城市空间,推动城市化。在这一过 程中,地方政府、开发商、银行成为最大的受益者。地方政府不但是征地的大买家、土地出让的大卖家,还是收支的大账房。

随着城市化的深入,以“土地财政”为核心的城市的“资本化”驱动,凸显了以下四大悖论。

(1)以“土地财政”为核心的“资本化”驱动,导致可持续城市化的“目的悖论”。城市化、可持续城市化的目的是为了“城市,让生活更美好”,是为了让全 体市民享受城市发展、城市繁荣带来的生活水平提高。但是,试图通过“土地财政”来解决城市化、城镇化资金不足,进而实现城市繁荣、城市发展目的的城市化。 其实际效果是,在持续升温的“卖地”“为民”、“卖地”为城市发展、“以地生财”的目标追求中,手段成为目的。近10年来,各地土地出让金收入迅速增长, 在地方财政收入中比重不断提升。资料显示,2001—2003年,全国土地出让金达9100多亿元,约相当于同期全国地方财政收入的35%。2004年, 收入近6000亿元。2009年,达到1.5万亿元,相当于同期全国地方财政总收入的46%左右。在有些县市,土地出让金占预算外财政收入比重已超过 50%,有些甚至占80%以上。⑧ 但是,这种透支后代人土地资源的“寅吃卯粮”的促进城市化的方式,民众不仅没有享受到城市繁荣、城市发展带来的实惠,反而因80%以上的老百姓买不起房而 感到生活压力越来越大,幸福感也日益下降。显然,手段(卖地——获取城市化资金)与目的(获取城市化资金为了公共服务最大化,为了百姓生活水平提高)的关 系被颠倒、被扭曲了。

(2)以“土地财政”为核心的城市“资本化”驱动,导致可持续城市化的“经济悖 论”。第一,土地资本扩张加剧土地稀缺,设置了自身扩张的空间障碍。马克思说过,劳动力是资本的轻步兵,资本按自己的需要把他们时而调到这里,时而调到那 里。但城市的空间分离使劳动力居住地趋向分散化,空间功能的分离和失衡使劳动力的知识和技术结构趋于片面化,交通问题增加了劳动力的流动性障碍,劳动力成 本面临劳动者的居住和通勤成本增加。第二,“土地财政”(土地资本)增加了资本的成本。不仅由于城市土地租金价格日益昂贵,自然资源稀缺问题以及由交通运 输问题带来额外成本,而且,土地稀缺性和现有分布,使得“寻租”行为广泛存在,成为腐败高发的重要诱因,从而直接或间接地增加资本的成本。第三,土地财政 (土地资本)影响了产业结构调整,加剧了产能过剩。

(3)以“土地财政”为核心的“资本化”驱动,导 致可持续城市化的“社会悖论”。这集中表现在三个方面:一是在“土地财政”模式下,难免产生高价地进而产生高价房,有悖于国有土地为全民所有这一基本属 性;二是在高价地、高价房的推动下,就会导致住房不断向富人、富裕家庭集中,大多数市民百姓获得住房的能力减弱、机会减少,有损社会公平;三是城市扩展过 程中,伴随着社会阶层的分化而出现的区域化、间隔化,弱势群体难以享受教育、就医等公共资源好的空间。

(4)以“土地财政”为核心的“资本化”驱动,导致可持续城市化的“生态悖论”。过度的“土地财政”,资本无限制地扩张需求,贪婪地掠夺一切可以利用的 自然资源。越来越多的自然资源通过土地财政、土地资本“机器”,变成废气、废水和垃圾排放出来,毒害生态环境。温室效应、水资源危机和城市垃圾危机越来越 严重,生态链越来越脆弱,将人类的生存环境推向极限。

破解“土地资本”(土地财政)驱动城市化的重要 路径选择是:组建“土地资本国资委”,改革集土地管理与土地经营于一身的行政体制,分离政府经营土地的职能,有效评估与监控“土地资本化”的规范运作;同 时允许农民的“集体土地”、“私有土地”进入城市土地市场,通过市场机制运作,相关的收入可用于保障已变为市民的农民的长远生计,保障农民能真正得益;同 时也有助于从源头上抑制土地财政的片面增长,化解社会矛盾,促进可持续城市化。

8.难以破解的城乡二元结构对可持续城市化带来的挑战

中国现有农民大约是9亿,是城市人口的2.25倍左右。美国是100万农民养活2.1亿左右人口。扣除1.5亿农民工,中国差不多是7.5亿农民养13 亿人口。不仅城乡二元结构矛盾依然突出,新的“双重二元结构”又在生成。在城市化、现代化成为世界各城市普遍追求的情况下,已纳入全球化进程的中国城市 化,要不要降低城市化的速度?如何通过“可持续城市化”、“城市可持续现代化”,破解“城乡二元”结构,实现全面小康?

“十二五”时期,中国要破解城乡二元结构,必须以解决农民工的市民化为突破,统筹大中小城市发展。从“十二五”时期开始起步,用20年时间解决中国“半 城市化”(土地城市化明显快于人口城市化)的问题。也就是说,今后20年,中国需要重点解决3亿—4亿农民工的市民化问题。现在全国已经有14个省市宣布 没有农业和非农业户口之分了,但是进城的农民待遇没有变。结果,在城市里又构筑起一个新的城乡“二元结构”。因此改变教育、社会保障等一系列待遇更为重 要。同时,要在城乡制度的统一上取得重大突破,“十二五”要实现就业制度、基本养老制度、公共教育制度、住房保障制度等方面的统一,使农民工享有与城市居 民同等的权利和待遇。

破解城乡二元结构还必须重视低成本发展小城镇。我国城镇化存在的问题和发展的目 标决定了我们要走有中国特色的城镇化道路,什么是中国特色?如何避免“空城”的出现?参照国际经验,城镇发展的目的是解决人口转移,在此过程中必须经历一 个低成本的发展期,纽约、旧金山等大城市,在过去的发展中都经历了外来人口以较低成本进城的阶段。

重 点发展中小城市和小城镇应是我国城镇化的主要方向,我们可以重点在大城市郊区选择一部分农民工集中居住的小城镇,改善基础设施,把市政工程设施和公共服务 网点向农民工居住密度较高的小城镇和村庄延伸,从而降低农民工的生活居住成本。上海宝山区罗店镇的开发或许为中小城镇开发建立了模板。在2002年至今的 近8年时间里,罗店镇从遍布猪棚、牛圈和农田的6.8平方公里的郊区小镇蜕变为沪上独具北欧风情的宜居新镇⑨。罗店镇集约式的整体开发模式走出了一条低成 本发展小城镇、破解城乡二元结构的新路。

二、文明城市:可持续城市化模式的历史选择

10多年对全国文明城市创建实践的跟踪研究使我认识到,文明城市作为回应当今中国可持续城市化面临的八大挑战、实现可持续城市化的一种新模式,也是人类城市范式演变的历史选择。

1.城市范式与可持续城市化模式的选择

美国科学哲学家库恩曾用“范式”来表明某一时期、某一科学“共同体”所公认的研究对象的概念框架、理论方法及其可仿效的科学范例、模式,并表征着某一科 学发展的方向和研究路径。我们把“范式”移植到城市的概念上,以“城市范式”、“城市模式”指称在不同的历史时期,由于不同的世界观与方法论的影响,在人 类城市发展史上所出现的具有不同的城市价值取向、城市形态与功能特征的城市样式、城市模式。

人类城市 的变迁从“城市模式”的视角来分析,当原有的“城市模式”不能指导并解决现有的城市问题时,就会出现“城市革命”,发生城市模式的变迁。人类城市模式的变 迁,既是一个自然历史过程,但又离不开人的客观历史的选择。当今中国的可持续城市化正面临这样一种历史选择的关键时期。

国家住房与城乡建设部副部长仇保兴提出:中国特色的城市化模式,必须以“C模式”,超越以美国为首的发达国家的城市发展“A模式”,防止陷入南美以及拉丁美洲的“B模式”泥淖。⑩

“A模式”,即是以美国为首的发达国家的发展模式,其主要特征是城市低密度蔓延、私人轿车为主导的机动化、化石燃料为基础、一次性产品泛滥等。其结果 是:美国以占世界百分之五的人口消费了1/3以上的世界能源。“A模式”无疑是造成现在地球的“三高”,也就是高油价、高排放以及粮食价格不断攀高的主 因。

针对A模式给拉美带来的发展的陷阱,以至西方一些学者提出了“反增长”的B模式。塞奇·拉脱谢尔 (Serge Latouche)等人提出“反增长计划”。该理论认为:为了增长而增长对生物圈承受极限造成了极大的压力,因而是不可持续的,生态危机尤其是温室效应的 持续恶化,使得反增长对缩减我们的经济规模而言是必要的,也是值得的(11)。因此,应该用一种非增长的社会来代替目前增长的社会。

由对城市化A、B模式的分析,仇保兴同志提出了C模式。“C模式”是坚持“发展”的前提下,既充分利用市场机制的高效,又能低成本地补偿其负面影响的新型城市化模式。这种对A、B模式扬弃和超越的新模式,注定是一场涉及经济、政治、社会等诸领域的深刻革命。

仇保兴同志提出城市化的C模式很有价值,也很受启发。但是,作为21世纪中国的城市化、城市化模式,它有以下缺憾:一是对“模式”本身缺乏界定,即“模 式”是什么?二是对中国城市化、城市化的“C模式”缺乏历史与现实、现实与未来相结合的逻辑分析,即缺乏对中国城市化、城市化模式在不同发展阶段特征的揭 示,缺乏对中国城市化、城市化现实与未来定位与走势的分析。三是对中国城市化、城市化模式的价值分析也不足。城市化一旦上升到“模式”的层面,它必然带有 普遍的意义。

2.文明城市作为中国可持续城市化新模式的历史逻辑

为了说明“文明城市”作为中国可持续城市化新模式的历史逻辑、历史选择,这里有必要先对“模式”的基本要素先作些分析研究。作为“模式” (model),在英文中还有“模型”、“原型”、“样式”和“典型”的含义。在《辞海》中,把“模式”亦称为“范型”,“一般指可以作为范本、模本、变 本的式样”。作为术语时,在不同学科有不同的含义。“在普通心理学中,指外界事物贮存在记忆中的有组织的心理图像。在认知心理学中,指信息加工的过程,或 事物的有组织的结构。在社会学中,是研究自然现象或社会现象的理论图式和解释方案,也是一种思想体系和思维方式”。(12)

在城市化、城市化层面研究“模式”,一般应有以下三个基本要素:(1)独创的“模式”“原型”。(2)具有普遍意义的“范式”(中文里的“样式”和“范 本”与美国科学哲学家库思提出的“范式”概念类似),当然,“范式”的普遍程度也具有相对性。(3)又是一种理论图式,或者说是一种内含理念、方法、概念 和基本观点的理论体系。

文明城市作为中国可持续城市化新模式的历史逻辑,这是中国或者说是人类城市范式演进的历史选择。从人类城市变迁的四种范式(模式),可发现文明城市作为当今中国可持续城市化新模式的历史逻辑、历史必然。

一是“商业模式”的城市。中国是城市最早产生的国家,但在中国古代文献中,“城”和“市”是两个概念。“城”是指有防御性围墙的地方,能扼守交通要冲, 防守军事据点和军事要塞。“市”是商品交换之所。中国古代的城市其主要功能是维护“城市”的自然状态、城民的商业活动、日常生活,故而要在城内兴“市”, 以便商品交换,筑“城市”以作好军事防御,保护城市市民的商品交换。古希腊的“城邦”,其最初功能也是如此。中国古代近代的城市主要是都城、商埠中心、海 外贸易城市。中国的手工业中心城市是明代以后发展起来的。在西方,城市的兴起与发展也与商业、手工业和贸易相关。

古代与近代城市的“商业模式”,在本质上是与朴素的物质世界观相适应的。对物质世界的尊重,对城市人的生存与发展离不开物质生活以及追求物质生活享受的世界观、人生观,客观上促进了“商业范式”的城市发展。

二是“工业模式”的城市。18世纪—19世纪西方国家的工业化,给西方城市尤其是大城市以最大的推动,既带来了城市的文明,又带来了污染、贫困、犯罪、 拥挤、生态恶化等一系列生态环境问题。这些城市问题也可以说是最原始的城市问题的出现,是人对自然资源肆意掠夺的结果,也是盛行于17世纪—18世纪的笛 卡儿主义及牛顿力学(机械)世界观的产物。

三是“生态模式”的城市。现代物理学所展现的世界观的特色 可以说是有机的、整体的、生态的,它也可以被称为广义系统论意义上的系统论世界观。生态危机唤起人类的觉醒,使人类开始反思工业社会所走过的路程,反思 “工业模式”城市的缺陷,反思人类与自然的关系,开始钟情“生态城市”。如美国旧金山湾东部海岸的伯克利、巴西的库里蒂巴、澳大利亚的阿德莱德等,是目前 世界上具标志性的“生态城”。(13)

近年来,中国先后有100多个城市提出建生态城的目标,但是大 都只考虑了生物生态、人工自然生态,却不重视社会生态。2009年,中国和新加坡政府联合在天津滨海新区建设的“中新天津生态城”,则是要共同努力建设一 个“资源节约、环境友好、经济蓬勃、社会和谐”的中新天津生态城,努力实现人与人和谐共存、人与经济活动和谐共存、人与环境和谐共存,能实行、能复制、能 推广。

四是“文明模式”的城市。20世纪末21世纪初,各国学者在反思“生态城市”的过程中,提出以 新的思维方式认识“生态城市”,同时预言新的“城市模式”诞生。当代中国千百万民众在追求与实践的文明城市是指,在全面建设小康社会,加快推进社会主义现 代化新的发展阶段,坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,经济建设、政治建设、文化建设和社会建设全面发展,精神文明 建设成绩显著,市民文明素质和社会文明程度较高的城市(城区)。文明城市内含四大建设的全面协调发展思想,内含科学发展、和谐发展的理念与价值取向。

文明城市作为社会文明、社会和谐的聚焦,它在根本上标示着人类社会的发展所达到的一种和谐、文明状态。文明城市是这样一种与21世纪人类城市发展趋势相吻合、体现科学发展理念的新范式、新模式,即“城市文明范式”、“城市文明模式”。

三、文明城市:可持续城市化模式的现实选择

德国著名社会学家乌尔利希·贝克通过“反思的现代化”理论、“风险社会”理论和“世界主义”的构想,解释当今世界人类文明面临困境的新视角、新理论,并 设计了一种引导人类文明走出这一困境的方案。贝克理论给我们的启发是,现在人类已到了必须深刻反思发展方式与现代化追求给人类带来负面影响的时刻了。同 样,中国的快速城市化、现代化,也迫切要求我们深刻反思城市发展给我们带来的负面影响。当代中国千百万民众在自觉追求、自觉实践的文明城市创建,也可以说 是对种种不文明、不和谐的城市发展方式的一种反思、一种批判,一种走出不文明、不和谐城市化误区的现实选择,一种可持续城市化模式的现实选择。就当今中国 城市发展方式来看,已在不同程度上进入了不可持续的城市化误区,与党的十七大强调的走文明和谐发展道路是相背离的。

误区之一:把城市经济增长当作城市发展。近年来,增长(尤其是经济增长)不等于发展这已基本上成为大家的一种共识。但是,为什么20世纪60年代初美国 经济史学家罗斯托的“经济成长阶段论”的观点在今天还有影响?为什么在20世纪90年代,我国还那么容易接受罗斯托关于加快“资金积累”、“做大蛋糕”实 现增长的发展理念?为什么在我国大部分城市还在把GDP当作考核干部的政绩?一方面与大部分城市的领导干部都自觉或不自觉地把“土地财政”、“土地资本 化”作为看得见、摸得着、立竿见影的可持续城市化的驱动力、驱动机制相关;另一方面,在政府职能转变滞后、还没有把基本公共服务均等化作为其主要职能,还 没成为公共服务型政府时,政府还会自觉不自觉地追求GDP。

误区之二:把城市改造、城市规模扩大当作 城市发展。城市发展与城市的改造、规模扩大密切相关,但是缺乏科学合理规划的城市大拆大建、城市成片改造,结果造成城市特色危机。一是城市视觉污染。为突 出与众不同的个性,不少城市的设计师过分关注单个建筑,往往将自己的作品打扮得五颜六色,却不考虑和周边景观色彩的协调性,很多城市逐渐被涂抹成了难看的 “大花脸”。二是城市风格缺失。城市风格,不仅要在现代高技术社会条件下提供人们身体的栖息场所,更要为灵魂的栖居建设一个人性化的空间。但在中国不少现 代城市街区中,已经很难找到传统城市空间那充满人性的、动人的有机结合体。城市街道两旁钢筋水泥建筑使城市在异化,人成为建筑的附庸,城市空间被庞大的建 筑挤得七零八散,没有和谐,没有人的自主性。整个街区只剩下具有一定秩序、组织关系和完整性的建筑实体,自然的、和谐的空间被排斥在城市之外。三是城市文 化自觉精神缺失。在国内182个以国际大都市为目标的城市中,对国际大都市文化建设普遍缺乏“文化自觉”的意识,缺乏对“文化自觉”境界的追求,其主要表 现是:重城市文化“活动”,轻城市文化“内涵”;重城市“形态”,轻城市文化“神态”。

误区之三:把 提升城市竞争力作为城市发展的本质。城市的本质是文明、和谐,是让生活更美好。但是近年来国内外过度强调城市竞争力的研究和宣传,导致了城市发展比拼“经 济总量”,扩张“城市规模”,提升“城市现代化速度”,开展“最具竞争力城市”、“百强县”等城市排名、城市竞赛,形成了一股“唯城市竞争力”的思潮与倾 向。

我们并不否认城市发展本身内含“竞争力”。城市竞争力是城市之所以能发展所内含的一种“内驱力” 或者说一种“动力”,是一城市区别于另一城市的一种“活力”,是一城市能否持续发展的“和谐力”。“内驱力”、“活力”、“和谐力”是城市竞争力本源意义 上的“三种力”。偏离了本源意义上“三种力”的和谐统一,只讲驱动城市发展的资本竞争力、基础设施竞争力、企业竞争力,结果自觉不自觉地会导致“唯城市竞 争力”。2010年,上海世博会“城市·让生活更美好”主题的确立,是对城市竞争力内含的可持续发展的“和谐力”的新发现,是对“唯城市竞争力”价值取向 带来的种种新城市病的反思和纠正。

城市是人类社会的历史在各个发展阶段上文明成果的积淀,是人类文明 发展到一定阶段上的产物。文明时代的城市第一次具有城市的意义,文明时代的城市第一次揭开了“城市文明”的篇章。“文明城市”作为当代中国千百万民众在自 觉实践、自觉追求的“城市模式”,它是以科学发展、和谐发展的世界观与方法论为指导的“城市模式”,是当代中国为应对可持续城市化、城市化面临的种种挑战 而作出的价值选择,是对未来中国城市美好生活产生重大影响的战略抉择。以文明和谐为价值导向的《全国文明城市测评体系》(以下简称《测评体系》),就是试 图通过对文明城市量化考核的指标约束,切实转变城市发展方式,走出城市不文明、不和谐发展的误区,使城市现代化的追求,置于城市经济与社会人文环境、生态 环境全面协调可持续发展的框架之中。

四、文明城市:走向可持续城市化实践的新模式

文明城市的创建,不仅是当今中国千百万民众在参与、在追求的可持续城市化新模式,而且可以说是一种引导中国走向可持续城市化实践的具有中国特色的新模式。

1.“文明城市”新模式的命名

对该模式的特征我们暂且以“文明”一词汉语拼音的开头“W”为标志,(14) 命名可持续城市化的新模式。以“W”命名中国特色的可持续城市化新模式,其优点在于:(1)它是对美国等国家A模式的“扬弃”,“W”也可看作两个倒过来 的“A”;(2)“W”模式第一次找到了一种“城市化”、“城市化”与“城乡一体化”的互动模式;(3)“W”模式是在坎坷发展过程中不断完善的。“W” 模式既表证“城市”(城镇)本身是一个系统,或者说是一个复杂的巨系统,又要求我们以系统的方法研究与揭示“城市”系统的演变。

2.文明城市(“W模式”)是一个复杂的巨系统

(1)文明城市的特质。文明城市的基本特点有三,即城市的形态文明、功能文明、素质文明。城市的形态文明是文明城市的形象,功能文明和素质文明则是文明 城市的内在本质特征,它们既相区别又相联系,从不同的侧面展示文明城市的风采。文明城市是城市的形态文明、功能文明、素质文明的有机统一。

——形态文明。文明城市不能没有文明的形象,文明的形象是文明城市的首要形象。有人认为,文明城市的形象是城市文明的“形”和“象”在公众心目中的感受 与反映;有的认为,城市的文明形象是“公众对一个城市的整体印象、整体感知和综合评价”;有的认为,城市的文明形象仅是个人对城市的感受,任何人不能全部 感受城市的形象,因为城市形象具有综合性、复杂性、整体性和流动性;有的认为,城市的文明形象是一个多棱镜,不同的角度有不同的形象,并非每一形象都是文 明的等等。我们认为,文明城市的形象是公众在感受、体验城市功能与素质的过程中,对城市形态文明的一种认知、判断,其认知与判断虽是主观的,但它是对城市 形态文明的一种客观反映。(15)

——功能文明。任何城市都具有经济、政治、文化的功能。城市的功能 文明,主要体现在城市的服务、管理和创新三个方面。城市应成为最适合人居的场所,不仅要有合理的空间布局,美好的生态环境,而且要给“人居”提供能满足 “人居”需要的种种服务。当然,城市“人居”的需要也具有层次性和历史性。城市必须不断地从不同方面、根据不同对象、在不同时期的不同需求,规划与发展城 市服务业,不断提高服务质量,体现“城市,让生活更美好”的“人居”功能的需要。

——素质文明。城市 素质文明可从城市的自然环境素质(质量)、城市基础设施素质(质量)、城市市民素质、城市发展素质等方面去分析。比如,城市基础设施的素质如何,对于聚集 资本、人才、技术、信息等生产要素有着直接的影响;在城市基础设施体系中,大型桥梁、机场和地铁具有很强的代表性。当然,市民素质文明更重要、更关键,它 是一个城市的名片,是区分一个城市与另一个城市文明水准高低的指示器,是一个城市不断提升其功能文明、形态文明的根本保障。

(2)文明城市测评体系的性质。《测评体系》是对城市文明以及文明城市创建活动、创建绩效的全面系统的测评。因此,《测评体系》的性质是一种过程性、工 作性、结果性的指标体系。它既不同于一般的评价性指标体系,也不同于工作性的考核的指标,它是上述三种特性有机统一评价与考核城市文明、市民素质文明的综 合指标体系模型。

该系统模型作为文明城市创建实践与绩效的系统状态、结构——功能的简化模型,是开放式的。它是可以由计算机进行实验的模型,可以随着文明城市创建实践的需要与水平的提高而修正、完善,引导全国文明城市的创建活动不断跃上新的台阶。

(3)文明城市测评体系的功能。为什么说文明城市测评体系是一个具有系统结构功能的综合系统模型?因为该系统模型(或者说“W指标体系模型”),具有以下三大功能。

第一,第一次找到了一整套系统的并被2005年、2008年全国第一、二届文明城市评选表彰实践证明是可行的,描述与考量文明城市创建绩效的量化方法。 马克思说过,任何科学只有发展到能成功地利用数学时,才算获得了真正的发展。同样,对文明城市、文明城区创建绩效的评估,只有形成了系统的“量化”指标, 并通过这种“量化”指标对文明城市、文明城区创建活动及其绩效能够用数据计算与分析,用规范的语言从创建实践经验中提炼出可重复、可检验的科学陈述,才达 到了“量化”的要求,才能成为全国各大城市最寄希望并感到最有应用价值的《测评体系》。“量化”方式在《测评体系》中的成功运用,不仅在全国文明城市、文 明城区创建实践中是开创性的,而且在社会科学的研究中,也可以说是第一次找到了一条以“指标体系”模型为“量化”方式运用于复杂的巨系统对象研究的途径, 这在促进社会科学的“量化”研究方面具有重大的理论价值。

第二,“W指标体系模型”作为把握文明城市 (城区)的一种模型,它旨在通过不同的指标来反映文明城市(城区)中提炼出来的概念,进而客观、全面地把握和反映文明城市、文明城区的创建绩效。“W指标 体系模型”舍弃了文明城市创建活动中的许多具体环节和细节,着重于从本质上,从系统全面的意义上,反映和表达文明城市创建活动中的各种关系、环节。并随着 文明城市创建实践的需要与水平的提高而修正、完善,先后形成了2005版、2008版、2011版全国文明城市测评体系。

第三,“W指标体系模型”是对政府主导、政府组织动员市民百姓和各种社会力量参与文明城市创建的制度设计、制度规范。城市的文明和谐发展需要制度的保 障。但是制度如何设计?如何规范?如何真正发挥制度对城市文明和谐发展的保障作用?从2002年开始研制《测评体系》到2005年、2008年运用该体系 模型测评文明城市的实践中,我体会到,该模型又是对城市文明和谐发展的较成功的制度设计、制度构建。

为什么这样说?其一,该模型不仅对一个城市的政治、经济、文化、社会建设设置了测评项目、测评内容,而且将一个城市经济与社会发展的水平、质量等量化为测 评标准;不仅明确城市形态文明、功能文明、素质文明的评价对象,而且都有负责分管城市形态文明、功能文明、素质文明的政府责任主体(目前,该体系已将中央 文明办、中央综治委、中央纪委、公安部、住建部、教育部、文化部、民政部等40个部委办的指标纳入《测评体系》),这就保证了国家各部委办的指标要求,通 过各城市相关的委办局主体,使城市文明和谐发展的要求得以落实。这是一种以“测评指标”为桥梁,整合国家与地方资源同创共建文明城市、促进可持续城市化的 一种制度设计。其二,该模型作为一种制度设计,是与中国政府行政管理模式的运作一致的。如上所述,因为该指标体系模型在研制和修订的过程中,整合了国家 40个部委办的指标,修改指标都要得到相关部委办的认可。所以政府能否扎实有效地推进文明城市创建,既是测评指标的要求,又是对政府创建文明城市工作实效 的检测,也是对政府在城市建设与管理中的绩效的最好的检验,更是对政府推进全面小康、和谐社会建设的全面检测。

3.文明城市——W指标体系模型,是全面系统引导城市走向可持续城市化实践的新模式

全国文明城市测评体系为了更好地回应可持续城市化面临的八大挑战,突出对各城市转变发展方式的引导,突出对“五大关怀”的引导。

(1)突出对城市转变发展方式的实践引导。今后10年—20年,中国转变经济发展方式的载体和路径是,将聚焦可持续城市化的实践。《测评体系》着重从以 下四个方面引导中国的城市转变发展方式的实践,走出一条可持续城市化道路。一是转变发展方式的目标:《测评体系》中设置的“人口与生活质量”、“社会保 障”(城镇登记失业率、住房保障制度、社会救助体系等)测评指标,目的是可持续城镇发展过程中提高人民生活水平,促进社会进步;二是转变发展方式的取向: 《测评体系》中设置的“第三产业贡献率”、“单位GDP能耗”等指标,引导全国各城市在可持续城镇化、可持续城市化的过程中,使发展方式由粗放型向集约型 转变,外向型向内生型转变;三是转变发展方式的动力:《测评体系》中的“研发(P&D)经费支出占GDP比重”、“国际互联网用户普及率”等指 标,引导各城市通过科技创新促进经济发展方式的转变;四是减少发展代价:《测评体系》中设置的“公众对城市环保的满意率”、“节能减排”等降低碳排放的指 标,引导各城市减少发展的代价,实现可持续城镇化、可持续城市化。

(2)突出对“公共空间”、“公共 需求”、“公共服务”、“公共管理”、“公共安全”的关怀,提升可持续城市化品质,促进社会文明、社会和谐。文明城市的创建,通过突出对“公共空间”、 “公共需求”、“公共服务”、“公共管理”、“公共安全”的关怀,提升城市宜居、可持续城市化的品质,促进中国特色的社会管理体制与机制建设。

第一,对“公共空间”的关怀。城市公共空间一旦我们赋予较多的人文情感、人文关怀,城市将会使每个人感到更美好。那么,如何解决可持续城市化、现代化进程中的“空间缺失”现象,凸显“公共空间”的人文关怀呢?

《测评体系》在借鉴西班牙巴塞罗那、新加坡等公共空间政策的经验的基础上,设置了“人均公共绿地”、“城市棚户区改造”、“公共场所道德”等指标,引导 各城市将易于识别的公共空间作为城市更新和扩展的目标。引导可持续城镇化、城市化要兼顾城市空间资源配置的中性化、均衡化,使不同阶层、不同群体、多元文 化能在合理的空间配置环境中和谐共存共生,共享城市公共绿地、公共文明。

第二,对“公共需求”的关 怀。可持续的城市化、城市现代化必须以“公共需求”的满足为基础。从城市需求关涉的人群来看,一般可分四个层次:城市居民的个体需求,城市群体需求,城市 公众需求,城市公共需求。要说明的是:首先,在城市公众需求中,蕴涵着城市群体的需求,但小团体的需求就不是城市公众的需求,只有城市大部分群体的需求才 是城市公众需求。其次,城市公共需求包含着城市公众需求,但只有当城市公众需求体现了城市绝大多数人的利益,形成了大多数人的共同追求,展示了城市发展的 一般趋势,才是城市的公共需求。对“公共需求”的关怀,要以弄清公众需求,强化公众需求的服务为基础,编织城市“公共需求”的大网络,并使城市个体、群体 在追求和满足需求的过程中,兼顾集体和国家的需求和利益,兼顾长远发展的需求和利益。《测评体系》中有关“公共设施”、“公共图书馆”、“公交站点布 局”、“市民对政府保障人民基本文化权益的满意度”等指标,就是引导城市在满足公共需求的过程中,提高城市的文明素质。

第三,对“公共服务”的关怀。党的十七大之后,中国的行政管理体制改革站在了一个新的历史起点,行政管理体制改革已成了改革的中心环节。传统的以经济体 制改革为中心、其他改革为配套的改革思路,正在转向以行政管理体制改革为中心、全面推进经济体制改革与民主政治建设的改革思路。

《测评体系》中关于“政务公开”、“依法行政”、“窗口行业规范化服务”、“法律援助与服务”、“义务教育均衡发展”、“维护企业合法权益”、“以城带 乡,联动发展”等指标,引导文明城市创建在可持续城镇化进程中,使“公共服务”凸显以下四大价值需求:①体现政府行政的“公共性”。在伦理价值层面,体现 为公共部门的公正和正义。在公共权力的运用上,体现人民主权和政府行为的合法性。在公共部门的运作过程中,体现为公开和参与。②建立以政府为主导的公共服 务供给多中心治理模式,突出财政的公共属性,明确政府基本公共服务供给责任均等化。政府在两个方面需重新定位:一是政府与市场关系,必须重视维护企业合法 权益;二是政府与公众关系,树立起“公众是委托人、政府是受托人”新观念,分步实施均等化。③基本公共服务均等化行动体系的责任结构:一是政府、市场和社 会组织“应该做什么”和“不应该做什么”(规范性判断)以及“能做什么”和“不能做什么”(事实性描述);二是政府、市场和(第三部门)社会组织的角色关 系(地位差异、关系互动、互补);三是政府、市场和第三部门都必须为其行动及后果付出代价或获得收益。④农村与城市的最大差异,在于农村很难享受到与城市 相同的“公共服务”。所以,测评体系通过“以城带乡、联动发展”的指标要求,引导城市逐步解决城乡公共服务均等化问题。

第四,对“公共管理”的关怀。随着经济全球化和信息化的发展,在全球范围内,传统的社会管理正由新型的城市公共管理、社会治理所代替。《测评体系》关于 “社区民主建设与管理”、“行业风气满意度”、“志愿者队伍建设”、“志愿服务领导体制”、“突发公共事件处理”等指标,引导全国各城市在可持续城市化进 程中形成城市的社会发展和管理新模式。一方面要强调社会的公共事务,通过公众参与、倡导“公共”精神,寻求“公共领导”,以更好地实现对城市公共事业的公 共管理。在这个意义上说,对公共管理的关怀,体现了城市多元主体(政府与市场、政府与非政府组织等)互动的对社会的“善治”,体现了具有“公共精神”的 “公共领导”对城市公共事务的“善治”。另一方面,要加强对城市“公共领域”的管治、控制。对“公共领域”的变动、走势以及突发事件,要有预判、预警、预 治,以保证“公共领域”的安全。

第五,对“公共安全”的关怀。公共安全是政府和百姓都特别关注的十分重要的社会问题,是政府的主要职能之一。公共安全是人类社会发展和进步的必要条件。文明城市的创建还必须突出对公共安全的关怀,它是关系城市民生、社会安定和发展的大事,建设文明城市的一项系统工程。

《测评体系》中关于社会面、重点单位及社区的“安全保障”、“食品安全”、“药品安全”、“安全生产”、“治安防控体系建设”、“群众安全感”等指标, 引导文明城市关怀公共安全,集中突出以下六个方面要求:(1)要增强危机意识,建立公共危机预警机制;(2)建立健全公共安全保障体系;(3)建立健全公 共安全的行政管理体系;(4)建立健全公共安全的物质和财政保障体系;(5)建立健全社区治安和公共安全体系;(6)建立健全安全的教育、宣传、培训体 系,以不断提高市民的安全防范意识,提高市民的自防、自治能力。

文明城市测评体系作为一种全面、系统、开放的体系,它将引导中国城市在创建文明城市的实践中,在实现可持续城市化的追求中,实现“城市,让生活更美好”的愿景。因此,它还将随着中国城市化的实践不断发展、不断完善,不断走向新的更高的境界。

注释:

① 2005年,全国有117个城市(城区)根据中央文明委颁发的《全国文明城市测评体系》参加全国文明城市(城区)的创建和评选表彰;2008年,全国又有136个城市(城区)参加全国文明城市(城区)的创建和评选表彰。

② 高宁、王星:《水污染:已到危险临界点》,《文汇报》2009年9月3日。

③ 《空气颗粒杀手:中国全球第一》,http://www.sxgov.cn/2010年9月27日。

④ 朱玉辰:《代表图解收入分配“三个失衡”》,《文汇报》2010年3月8日。

⑤ 苏晖:《关于2011年汽车市场基本判断和分析》,http://auto.163.com/2010年11月24日。

⑥ 李建新:《当代中国人口问题的主要表现有哪几方面》,http://www.tianya.cn/2009年6月26日。

⑦ 刘启达、廖嘉明:《非深户籍常住人口将纳入医保》,《广州日报》2009年6月5日。

⑧ 于猛:《土地财政不可持续》,《人民日报》2010年12月27日。

⑨ 陈玺撼:《城镇化:跳出误区 破解难题》,《解放日报》2010年4月15日。

⑩ 仇保兴:《仇保兴在西部地区县(市)长城乡规划专题研究班授课》,载《城市发展研究》2009年第1期。

(11) 霍华德·T·奥德姆(Howard T. Odum)等:《繁荣地走向衰退——人类在能源危机笼罩下的行为选择》,北京:中信出版社,2002年,第4页。

(12) 《辞海》(中),上海:上海辞书出版社,1999年,第3748页。

(13) 米格尔·鲁亚诺:《生态城市》,吕晓惠译,北京:中国电力出版社,2007年,第34-37页。

(14) 本文之所以不用英文的“civilization”命名,因为英文的“civilization”主要相对于野蛮、落后的未开化状态而言,无法涵盖当代中国“文明城市”的丰富内涵。

(15) 许德明、朱匡宇、鲍宗豪等主编:《文明与文明城市》,上海:上海人民出版社,2005年,第58页。

参考文献:

[1]乌尔里希·贝克:《风险社会》,何博闻译,南京:译林出版社,2004年。

[2]范克新编:《社会学定量方法》,南京:南京大学出版社,2004年。

[3]张鸿雁:《城市形象与城市文化资本论——中外城市形象比较的社会学研究》,南京:东南大学出版社,2002年。

[4]陈向明:《质的研究方法与社会科学研究》,北京:教育科学出版社,2000年。

[5]徐康宁:《文明与繁荣:中外城市经济发展环境比较研究》,南京:东南大学出版社,2003年。

[6]索亚:《后大都市——城市和区域的批判性研究》,李钧译,上海:上海教育出版社,2006年。

[7]约瑟夫·纳托利:《后现代性导论》,杨逍等译,南京:江苏人民出版社,2005年。

[8]谢立中、孙立平:《20世纪西方现代理论文选》,上海:上海三联书店,2002年。

 

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