【内容提要】 从近年来我国群体事件的处置来看,导致事态失控的政府回应不外乎两种形式:一种是采用较强硬的措施加以应对,另一种则是无回应,即有关部门对事件采取消极 不作为的态度。文章通过社会冲突理论的视角分析认为,群体性事件发生有其必然性,而冲突发生的主要原因在于社会因素,不必以一种“泛政治化”的眼光来看待 民众维护自身利益的抗争。这样的视角也是政府在回应、处置群体事件的政策制度方面得以创新的前提和基础。

【关 键 词】群体性事件/社会冲突/回应机制

【来源】《理论与改革》2014年5期

中国社会科学院发布的《2013年社会蓝皮书》指出,中国在就业、收入分配、劳动关系、公共事务管理等方面,仍然面临严峻的挑战。近年来,每年因各种社 会矛盾而发生的群体性事件多达数万起甚至十余万起。[1]各级政府在其职责范围内如何有效地回应处置群体性事件也因此成为我国社会科学研究的重点课题。本 文在认真审视引发我国群体性事件主要原因的基础之上,以社会冲突理论作为研究的视角,提出解决问题的思路。

  一、问题的缘起:我国频发的群体性事件及其主要发生原因

(一)我国对于群体性事件的界定

“群体性事件”在我国可谓由来已久,但是这一表述方式的正式、普遍地出现是上世纪90年代中期,主要是针对当时发生在群体间的聚众械斗、聚众上访甚至采 取暴力手段堵路、围攻党政机关等行为的统称。中央关于预防及处置群体性事件的联席会议在2004年制定的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意 见》,将“群体性事件”界定为“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害,通过非法聚集、围堵等方式,向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及 其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动”。我国长期从事群体性事件问题研究的专家于建嵘教授则将“群体性事件”定义为“有一定人数参加的、通过没有法定依 据的行为对社会秩序产生一定影响的事件。”[2]。因此,综合来看对“群体性事件”的解读应当包括以下四层含义:第一,参与事件的人数必须达到一定的规 模;第二,群体行为的表现形式多样,有的甚至是法律、法规所明文禁止的;第三,事件的发生多是向有关部门反映诉求,具有目的性;第四,这些事件给社会管 理、生产和生活秩序带来了一定的冲击。

从2006年开始 国内学者较多地对群体性事件进行学理性的分类研究,就笔者所查阅的资料来看,研究者多着眼于行动者身份、发生地域、违法程度、矛盾属性、发生原因、处置方 法等方面进行分类梳理。鉴于本文的研究目的。笔者仅对近年来群体性事件的发生原因进行分析,即民众因何发生冲突。根据2006年度至2010年度《中国法 律年鉴》,我国通过法律途径所解决的群体事件类型主要包括涉农纠纷、房屋拆迁补偿、劳资纠纷以及重大环境污染事件等不一而足。其中,涉农纠纷的表现形式、 冲突内容牵涉到多个方面,最为主要的则是因为农村土地承包、土地流转等环节引发的问题;而伴随着我国城市化的高速扩张发展,城乡征地拆迁在近年也成为群体 性事件的高发事由,各地所发生的强制拆迁事件以及由其引发的“暴力抗法”事件已非个别现象;由于企业的改制、破产重组等导致的大量下岗工人的安置问题也在 各地引发了一些群体性劳动争议事件。这些事件类型与我国学者肖唐镖教授近年所收集到的近五百个群体性事件案例所指向的发生原因高度吻合,即绝大多数属于 “利益取向型群体性事件”。[3]而根据2012年我国法制网舆情监测中心对我国群体性事件发生原因的统计,也可见多元化的发生事态。[4]。其中,因警 民冲突和官民冲突而引发的群体事件合计高达35.5%,反应映出广大民众对于行政机关及其工作人员粗暴执法的不满;其次,因社会纠纷导致的群体性事件,占 到总体的24.4%;征地强拆也成为此次调查中群体性事件发生的主要原因,占到总数的22.2%;因环境污染引发的维权事件则占到了总数的8.9%。

(二)对我国当前群体性事件主要发生原因的分析

1.我国群体性事件涉及的类型复杂,但现实社会问题,是引发群体性事件的主要原因。上文分析的绝大多数案例的原因指向已经充分说明了这一问题,换而言 之,在我国当前群体事件中活跃的是“社会因素”而并非是所谓的“政治因素”,从具体例来看,群体的行动并没有体现出反政权、反体制的特点,也并无政治动机 和意识形态的追求。即使是官民冲突、警民冲突事件也通常是由于社会矛盾、利益分配不均等问题引发。①他们的行动甚至暴力抗争行动针对的仅是地方政府及其官 员、警员,而非一般性的规则或体制。在事件中,“大多数民众对包括现行政治制度、社会制度在内的政治共同体以及中央政府的执政能力、具体政策等均有较高的 信心和认同,只是对某些基层政府和官员的‘信任落差’导致了他们抗争。但是这种抗争属于‘服从性抗争’,即使可能存在违法行为,也仍然是在认同主流制度下 采取的行动”[5]。对于我国多数群体性事件的“非政治因素”的认同同样在我国官方文件中得到了反映,从上世纪80年代开始由于群体性冲突的频发,党政机 关对之的概括包括突发事件、突发性治安事件、治安紧急事件等,其间突出的是“群众性闹事”、“政治事件”的定性,到2000年前后“群体性事件”概念的普 遍采用,反映出党政机关对这一问题认识的理性客观。2004年《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》中更明确了我国群体性事件是由人民内部矛盾 所引发的,是非对抗性矛盾。

2.我国当前多数群体性事件 的本质是对稀缺资源的争夺。从上世纪90年代到近10年的时间,中国经济的快速发展、社会的快速转型带来了多元利益群体的加速分化与形成以及社会资源的重 新分配,但是转型时期的制度建设却相对滞后,现代市场经济的观念也未能在全社会形成共识,由此不可避免会引发社会冲突。因此,从群体性事件的民众诉求来 看,大多属于保护生存、居住环境、维护土地房屋产权、捍卫就业、经济利益等要求,针对的是空间权益、良好环境以及财产利益等方面的稀缺资源。在资源争夺中 通常表现为下岗职工、农民工与大企业、普通民众与公权力机关、一般村民与村基层组织之间的冲突与对抗,群体一方在经济、社会地位以及获得信息与资源的能力 等方面都处于弱势境地,当他们作为个体时往往不知或无力通过正当途径来维权,而集结为合力时,又往往因为缺乏通畅的利益表达机制和引导,容易采取非理性的 方式进行对抗。

  二、群体性事件的激化:对政府不当回应形式的分析

群体性事件发生后,首先需要回应进而采取处置措施的应当是各级政府的相关部门,一方面,我国群体事件频发的本身就是民众对于政府履行公共服务职能特别是 利益分配方取向的不满;另一方面,从社会管理职能的来看,积极处理群体性事件以保障社会安定本身也是政府管理社会的应有之义。可以说对于群体事件的回应、 处置不但体现出一级政府部门的执政能力,还将影响到政府的整体工作绩效及其在广大民众中的形象。美国学者格罗弗·斯塔林在《公共部门管理》中提出:政府回 应是公共管理的基本责任之一,回应是指一个组织对公众提出的政策变化这一要求做出迅速反应的行为,并通过行之有效的处理以解决问题,满足公众需求的公共管 理过程。因而,管理者的重要职责不在于对于社会的掌控和驾驭,而是帮助公众表达诉求、实现权益。[6]

从近年来我国群体事件的处置来看,导致事态失控的政府回应不外乎两种形式:一种是负面应对,即有关的政府部门对冲突事件中群体方的利益需求表现冷漠,考 虑的仅是社会稳定、恢复社会秩序等终极目标,往往采用较强硬的措施加以应对,结果事与愿违。另一种则是无回应,即有关部门采取消极不作为的态度,这种“体 制性迟钝”所激化的群体性事件几乎有着共同的发展规律:事件很小、冲突萌芽—基层缺乏回应—事态升级—事态失控—惊动高层—迅速回应处置、平息事态。 [7]根据2012年我国法制网舆情监测中心发布的群体性事件报告显示:对于群体事件采取负面应对的占事件总数的62.2%,无应对的情形则占了 15.6%。在负面应对的事件中,一些地方政府部门常用的措施是封锁消息、强硬驱散以及逮捕拘留当事人等,其中强硬驱散、逮捕拘留的实施都占到负面应对事 件的64.3%。[8]笔者认为对于群体性事件,一些地方党政机构不能正确回应,导致冲突愈演愈烈的主要原因在于以下两个方面:

其一,一些地方政府对于我国当下群体事件的性质产生“误读”,以一种“泛政治化”的眼光来看待民众维护自身利益的抗争。不少政府部门面对群体性事件的惯 性思维是:一定有“少数别有用心的人”在背后兴风作浪,一定存在着某些“不可告人”的政治企图。在这种“有罪推定”的逻辑前提下,一些群体性抗争被简单定 性为“治安事件”甚至“骚乱事件”。特别是在当下,对于各级政府部门来说,维稳是其重要工作职责,但是“稳定压倒一切”也往往被其片面理解,多人参与的聚 集行为特别是以党政机关作为诉求对象的集体抗争行为很容易被归类为影响执政权威的“不安定因素”,必须尽快平息,以避免局部事态的扩大,造成全社会动荡乃 至危及政权,因此对于群体性事件必然是“负面应对”,动用各种力量,甚至是公安武警进行围堵、压制。

其二,行政问责制度的表面化使得一些地方主要领导漠视民众利益,发生问题时不是主动面对群众,而是设法躲避、敷衍。一方面,我国行政问责制度建设滞后, 目前尚无一部国家层面、专门的行政问责法,集中在部门规章、地方性规章中的问责制度,适用范围有限、位阶低,甚至存在着相互抵触、同责异罚的现象,严重影 响到行政问责机制的实施和社会公信力。另一方面,我国行政机关的同体问责模式更使得问责在实施中往往流于形式,行政问责的执行主体通常也是行政管理机关, 即政府“既当运动员又当裁判员”,使得问责缺乏正当性和彻底性。[9]这也是近年来不少被问责的官员被“冷藏”一段时间后,又重新复出得到重用的一个主要 原因。问责制度的缺失使得一些政府官员不能积极回应社会民众的需求,只追求能为其带来职位升迁的政绩,却忽视长期矛盾积累所引起的问题的严重性,在群体性 事件萌芽阶段没有很好地回应和处理,采取对媒体进行封锁的不作为态度或是动用警力强制围堵的手段,最终造成了难以收拾的局面。

  三、审视群体性事件:社会冲突理论视角

(一)社会冲突理论的发展

社会冲突理论是西方社会学中以社会冲突问题作为主要研究对象的一种社会发展思潮,社会冲突理论的出现,标志着“冲突”作为社会存在的必然状态和固有成份 得到承认,人们不再回避而是积极直面“冲突”,并由此迎来社会冲突理论的发展与繁荣。19世纪中期是资本主义社会发展中矛盾突出、冲突加剧的阶段,如何保 持社会安定、解决社会矛盾成为当时人们思考的主要问题,这一时期也就成为社会冲突理论的起源阶段,马克思、齐美尔、韦伯等人的理论正式开创了社会冲突理 论。特别是马克思,他并没有明确阐释冲突理论,但是其著名的阶级冲突理论还是以各种形式渗透到现代冲突理论之中,并对后世的研究产生重要影响。[10]社 会冲突理论发展的繁荣阶段则发生在20世纪的中后期,在此阶段,西方社会再次面临社会动荡不安、冲突普遍的现象,这一时期发展中有代表性的冲突理论主要有 柯林思的“冲突根源论”、达伦多夫的“辩证冲突论”、刘易斯·科塞的“冲突功能主义与安全阀理论”以及李普塞特的“冲突一致论”、寇舍的“冲突功能论” 等。[11]纵观社会冲突理论的起源与繁荣,笔者认为现代社会冲突理论的发展主要体现在以下两个方面:

1.从阶级冲突观到社会冲突观。马克思的社会冲突理论是建立在对资本主义社会以及资本主义制度分析批判基础上的一种阶级冲突观。马克思认为社会冲突的形 式在阶级社会中呈现出多样性的特征,具体为阶级冲突、意识形态斗争、政治斗争、思想斗争等。同时马克思也辩证地论证了多样性的社会冲突也存在量变上的斗 争,即有的属于可调和性冲突,并不意味着会爆发革命。马克思的阶级冲突观对于社会冲突理论产生了很大影响,现代冲突理论在对之批判继承的基础上发展为社会 冲突观,其中最具代表性的是达伦多夫的“辨证冲突理论”。达伦多夫认为:除了经典意义的阶级冲突外,还有另一种冲突形式——社会失范。也许阶级冲突曾经一 直有过,然而阶级冲突并非总是占统治地位的纷争形式,特别是在未来必然会如此。他进一步指出,现代社会冲突是一种应得权利与供给、政治与经济、公民权利和 经济增长之间的对抗,冲突的烈度虽有不同,但其核心在于应得权利和供给所导致的矛盾,是为了争夺稀缺资源进而争夺权威。[12]由于达伦多夫所处的二十世 纪中后期与马克思所处的资本主义时期已经有了较大的变化,社会矛盾相对缓和,也出现了更多新的冲突形式、冲突的根源也更为多元,这使得达伦多夫的理论更为 接近我们今天的社会现实。

2.对社会冲突的功能认识从单 一负面到客观全面。在传统西方社会学理论之中,冲突往往都被视为不利于社会发展稳定的消极、分裂现象,而社会冲突理论随着研究的深入,特别是现代社会冲突 理论对于冲突的功能认识更为全面,相对冲突的负面功能,人们更多地看到冲突的积极作用。在此首要的便是马克思秉持着历史唯物观,对冲突的功能进行了科学阐 述,他将社会冲突看做社会发展的动力,正是由于社会冲突的存在才推动了社会的进步。而刘易斯·科塞的著作《社会冲突的功能》则更是研究社会冲突积极作用的 经典文献。相对于社会冲突的负面功能,科塞更为关心的是社会冲突的正功能,关心社会冲突增强特定社会关系或群体的适应能力的结果。他认为社会冲突绝不仅仅 是起分裂作用的消极因素,更可以在社会群体以及人际关系中承担着一些决定性的功能。[13]科塞首要的便是提出了“社会安全阀机制”的概念,安全阀机制是 指社会中总是存在着一些作为解决冲突的手段而存在的习俗或者制度,它们能为社会或群体中的成员提供正常渠道,将基于某些冲突而蓄积的不满、敌对情绪甚至于 成员间的怨恨予以宣泄和消除,从而维护稳定的社会关系,发挥类似于锅炉上“安全阀”方面的功能。[14]“安全阀”的功能一方面是缓冲冲突双方的敌对情 绪,避免矛盾累积到不可收拾;其次在于警示,即通过一定程度的冲突向或社会管理者显示民情,引起重视。此外,科塞的社会冲突正面功能还主要体现在以下几方 面:一是冲突对群体有聚合作用,当不同群体间发生冲突时,群体内部因为需要联合对外而加深了团结;二是冲突对社会与群体具有稳定的功能,其前提是在冲突能 够最终消除敌对者之间的紧张关系,冲突因为其具有的整合因素而消除了不合,重新达成共识;三是冲突具有构建新规范、新制度的激发功能,因为冲突对于社会的 统治者管理者发出了报警,可能会激发他们修改规范和规则的自觉意识。[15]

(二)社会冲突理论对于我国群体性事件研究的启示

其一,通过社会冲突理论可以看出群体性事件存在的不可避免。社会变迁与发展具有必然性,而这一必然性的存在是由于社会冲突的推动。群体性事件本身即属于 社会冲突,从表现形式来看,群体性事件总是伴随集团聚集、游行示威,甚至过激的聚众围攻、打砸抢等程度不同的冲突行为;从原因上看,群体性事件的根源是对 于权利与资源分配状态的不满或是社会价值观念的对立。特别是我国的社会转型时期,机制转轨、结构调整以及社会观念的更新和重大利益的波动无不牵动人心,在 此间中必然产生大量的社会矛盾,因此,应当承认群体事件存在的不可避免并积极应对,而不是视其为“异端”而滥加压制。承认群体事件的存在,即是承认并允许 一定的群体通过合法的渠道表达意志,防止被堵塞的不满情绪的积累,才能保障社会的最终稳定。

其二,社会冲突理论认为冲突发生的主要原因在于社会失范。阶级冲突是社会矛盾斗争的极端形式,但并不是唯一形式。在前文中笔者已经分析,我国当前的群体 性事件多属于人民内部的非对抗性矛盾。但在当前,社会矛盾的加剧使得维稳的压力加大,使得一些党政机构面对群体性冲突时往往如临大敌,动辄将一些民众维权 性质的聚集行为上升为政治事件,这非但无助于解决问题,甚至会激化矛盾。动态维稳、权利维稳、和谐维稳应当成为各级政府部门的维稳观,这也是当今社会谋求 社会政治稳定的基本理念。只有地方政府部门认清群体性事件的本质,才有利于问题的回应与处置。

其三,社会冲突理论为我们辩证地分析群体性事件的作用提供了新的视角。群体事件的负面效应一直为地方政府部门所警醒。但是冲突理论不仅看到群体性冲突所 带来的负面影响,更看到了其所具有的积极功能。因此,民众的一些利益诉求表达,即便是诉诸较为激烈的具体行动,只要没有危及社会的基本核心价值,不但是可 控的,更将成为法治政府、服务型政府建设的动力。这样的视角也是政府在回应、处置群体事件的政策制度方面得以创新的前提和基础。

  四、完善群体性事件中政府回应机制

(一)完善政府对群体事件的应急协调制度

构建并完善应急协调制度,是便于政府在应对群体事件时,可以有效结合人力、物力资源,灵活运用相关法律规范和政策、制度,以快速化解危机。这是提升政府 部门在群体事件中现场回应能力的基础。国务院在2005年6月针对此问题发布了《国家大规模群体性事件应急预案》,2006年1月国务院再次发布《国家突 发公共事件总体应急预案》及一些专项的应急预案。之后,各省级政府、城市、区县甚至学校、街道等也都制定了更为具体的群体性事件应急预案。可以说我国的行 政部门已经逐渐摸索出一套较为实用的应急协调工作经验,但总体而言,这些应急预案一般仅涉及到现场的处置原则、处置措施等,而政府对于群体性事件的职责并 不仅仅是现场的处置问题,还应当是积极地预防和减少群体性事件的发生,降低事件所造成的危害及不良影响。同时,政府现场回应能力的提升也并非仅仅是处置现 场作用发挥,而应当是综合配套的协调体系。因此,构建的政府应急协调制度应当包括群体性事件的预防机制、预警机制、处置机制以及事件后的恢复机制等。

(二)构建制度化、常态化的政府回应平台

当前我国多发的群体性纠纷乃至最终酿成的群体性事件,在一定程度上是源于意见表达渠道的匮乏,广大民众参与涉及其自身权益的决策过程存在着明显的障碍。 因此,构建制度化、常态化的政府回应平台和回应机制是政府与公众之间进行无障碍沟通必要渠道。一方面,通过这样的回应平台,民众能够拥有一定的话语权,可 以及时表达利益诉求,而政府则必须对此沟通渠道加以保护并及时反馈。另一方面,制度化的回应平台也加大了信息传播,保障了公众的知情权。一些纠纷原本可以 在初始阶段得到化解,却由于政府的沟通信息跟不上谣言的传播速度而导致事态严重。因此,对有关信息及时有效做出反应,也是构建政府回应的有力措施。

目前不少政府机构推行的现代政务网上公开系统、政府办公自动化系统等本可以作为构建回应平台的有利条件,但遗憾的是这些信息沟通渠道的实施效果不尽如人意。

(三)引导民众组织化、合法化地进行利益表达

我国政府对于民众的有组织化行为,历来是持谨慎甚至否定态度的。对此肖唐镖教授认为:需要科学而理性地评估民众活动组织化与社会政治稳定的关系,因为西 方社会运动理论早已揭示组织对集体行动的双向功能,即组织越是隐秘、非正式化的,其负面影响就越强;而组织越是正式公开的,其规则意识和自我约束则越强。 相反,群体性事件的“无组织化”则更具危险性,体现为民众的抗争行为呈现出“不可预测”、“乱哄哄”甚至“防不胜防”的状态;“分散的、无组织的民众”直 接面对政府,将导致难以协商解决问题;也必然导致“暴烈性”、“破坏性”的后果。尤其是在利益冲突比较集中的阶段,如果利益群体没有得到有效的组织,缺失 了社会中间组织,分散的个体很容易被卷入无序的群体行动中。无组织的、原子化的大众社会是一个“可以被任何政治目的所利用的资源,唯独难实现的恐怕就是有 效的理性沟通、协商和妥协”。[16]因此,我国政府在回应群体事件时,应当理性积极地面对民众有组织的上访、静坐等行动;对于民众无组织的聚集应当引导 他们推举代表,合法有序地进行对话。这也是培育市民社会的有利契机。

(四)群体性事件中政府具体回应措施的柔性化

以“泛政治化”的眼光来看待群体性事件,主导有关政府部门的就必然是对抗、压制的思维;处理群体性事件的主要方式也必然是强硬驱散、逮捕拘留等刚性维稳 手段。但这些回应措施至少造成以下两方面的不利影响:其一是忽视协商、疏导等柔性化的解决机制的构建;其次则是造成了所谓的“维稳怪圈”,即想要解决问 题,却相反制造出了所谓“威胁稳定的事端”。[17]反之,广东“乌坎事件”的处理则是政府柔性化回应群体事件的积极典范,相关部门通过对话、协商、谈判 等正面回应方式的实施,最终实现了政府维护社会稳定与民众维护自身权益的“双赢”。因此,在群体事件的政府回应措施中,应当倡导和谐、柔性、策略的处理方 式,其间首要的便是践行《国家大规模群体性事件应急预案》中所强调的慎用警力、慎用强制原则,并逐步落实群体性事件处理中的行政问责机制。

注释:

①以2008年云南孟连县7月19日所发生的事件为例,2008年7月15日,孟连县派出工作组对公信乡、勐马镇部分胶农因利益纠纷与当地橡胶企业发生 冲突事件开展处理工作。7月19日上午,当地公安民警依法传唤在冲突中涉嫌违法犯罪的人员时,遭到当地部分村民暴力围攻,致使多名民警受伤、多辆警车被 砸。公安民警被迫使用防暴枪自卫,多名村民受伤,2人经抢救无效死亡。“7.19”事件最终定性为“群体性事件”。官方认为,此次事件表面是警民冲突,实 质是胶农与橡胶公司长期的利益纠纷。当地党委、政府没有及时有效解决群众的合理利益诉求,导致胶农对橡胶公司积怨日深,最后转化为对基层干部、党委和政府 的不满。

【参考文献】

  [1]社科院报告称中国每年群体事件多达数万起,[EB/OL].http://news.163.com/12/1218/,2013-3-3.

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  [3]肖唐镖.当代中国的“群体性事件”:概念、类型与性质辨析[J].人文杂志,2012,(4).

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  [17]刘琳.“无组织化”:转型期群体性事件的主要风险因素[J].当代世界社会主义问题,2012,(2).

  [18]林闽刚.论我国群体性事件管理的柔性化[J].人民论坛.学术前沿,2013,(3).

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