河南濮阳一志愿者正在照顾老人。资料图图/CFP

1月17日,一场围绕国务院公布的《社会救助暂行办法(草案)》征求意见稿而展开的研讨会在中国人民大学召开。

近50名来自各高校的专家出席会议,专家们希望以此尽快推进社会救助法在中国出台。

作为一部基本民生立法,有关机构从上世纪90年代初便开始了社会救助法的立项和研究起草工作。

从1993年列入八届全国人大常委会立法规划到2013年列入十二届全国人大常委会立法规划,时间已过去20年、历经5届全国人大,社会救助法仍未能出台。

京华时报记者:侯雪竹

社会救助法20年未出

《社会救助法》立法进程暂停,将以行政法规的形式出台,即由国务院制定一部社会救助法规。

“我们希望社会救助的立法进程能够快一点,即使由全国人大常委会制定专门的法律可以稍缓,国务院制定专门的行政法规无疑十分必要并具有紧迫性”,全国人大常委会委员、全国人大内务司法委员会委员郑功成说。他已呼吁加快社会救助立法步伐近十年。

在他看来,这项制度的根本目的在于为全体人民提供起码生活保障的安全,如没有相应的法律法规,保障人民生活底线的功能就会大打折扣。

中国现行的社会救助体系,以最低生活保障、农村五保供养、自然灾害救助为基础,包括医疗、教育、住房等专项救助制度,并以临时救助、社会帮扶为补充。

早在15年前,时任民政部社会救灾司司长的王振耀就接到过起草社会救济法的指示。

当时现实是,中国社会救助工作主要依靠如“送温暖工程”等临时性的救助措施。但时机不成熟,王振耀转而将注意力放在了先起草城市居民最低生活保障条例上。

中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧曾表示,中国社会救济工作的历史,实际就是一部没有法律界定的历史,从其一般原则到具体的内容操作,带有很大的主观随意性。

实际上,中国的社会救助来源于社会救济。

唐钧表示,低保制度成为中国社会救助制度的核心内容,也一度形成低保制度就是社会救助制度的说法。

随着低保制度的发展,城乡一体、特殊需求人群救助等问题摆在救助管理者面前,并考虑将社会救助纳入到以社会救助为基础、以社会保险为主体、以社会福利为补充的社会保障制度建设之中。

1993年八届全国人大常委会和2003年十届全国人大常委会,均曾将时称《社会救济法》的立法纳入五年立法规划。后经各界讨论达成共识,将其更名为《社会救助法》,并于2005年开始起草。

其间,历经8年仍未在全国人大通过。

2013年12月25日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,审议《社会救助暂行办法(草案)》(以下简称草案),决定向社会公开征求意见。

这意味着,《社会救助法》立法进程暂停,将以行政法规的形式出台,即由国务院制定一部社会救助法规。

部门分歧致立法受阻

社会救助法自上世纪90年代开始讨论,最终都卡在“大救助”的概念里。

历经三次曲折,最终社会救助却由“法”降格为“暂行办法”。

唐钧曾多次与民政部相关领导沟通,得到的答案是教育、住房、就业等主管部门均希望把自己的救助内容纳入到《社会救助法》中。

郑功成表示,事实上,社会救助法自上世纪90年代开始讨论,最终都卡在“大救助”的概念里。

他表示,社会救助涉及多个部门,各部门均想将自己负责的相关工作纳入法律,可步调不一致,救助立法进程就会放慢。

他举例,最低生活保障制度管理和运行有一套相对成熟的机制,但教育救助、住房救助等还没有。又比如,住房救助到底属于住房保障部门管理还是民政部门管理,各部门的分歧也很大。

“方方面面都想把与扶贫帮困沾点边的现行政策塞进社会救助法,弄得这项法律变成了一个体态臃肿的大胖子”,唐钧形容。

法律界一度曾主张把“法律援助”纳入社会救助法,唐钧评价是“误区”。法律援助应该单独立法,使之成为与社会救助法并列的一部基本法律:社会救助用于实现贫弱群体的社会权利,而法律援助应帮助社会弱势群体实现“法律面前人人平等”。

最终,法律援助未进入社会救助法的框架中。

除了对社会救助法涵盖内容有分歧外,郑功成表示,事实上一些专项救助并不成熟,如医疗救助等专项救助制度在实践中还在摸索,其管理与运行机构与最低生活保障制度存在着较大差异。目前大多叠加在低保制度之上,这些专项救助写入法律,客观上难以得到妥善处理。但如果不纳入其中,社会救助制度又难以起到保底的作用。

“在矛盾的抉择中,纳入可能比不纳入好,但不能简单叠加在低保制度上”,郑功成如是说。

南京大学政府管理学院副院长林闽钢曾受民政部委托,做出课题研究,将所有的社会救助内容全部纳入社会救助框架中,结果长达5万字的报告证实,如这样“兜底”,社会救助根本无法实施。

唐钧透露,结果是各方面都退了一步,《社会救助法》暂时搁置,而《草案》则是把各部门的“希望”融合其中,而暂行办法仅需要国务院通过。

救助对象范围难界定

社会救助对象及救助内容是《草案》中问题最突出的。

《草案》一经公开,郑功成以最快的速度集合了全国研究社会救助领域的专家。

1月17日,20多位专家在人民大学会议室,围绕社会救助对象范围及社会救助资金来源等问题展开了讨论。

林闽钢认为,社会救助对象及救助内容是《草案》中问题最突出的。“存在划分标准不一致,内容重叠的现象”。

他举例,国外大多是以社会救助内容来划分救助对象,然而中国此次的暂行办法中,则是以人员划分了内容。

对此首都经济贸易大学社会保障研究中心主任吕学静也认为,目前的征求意见稿通篇是以城乡低保对象和特困供养人员(即三无人员)为救助对象的。

“其实这个范围比目前的实际救助范围还要窄”,她表示,应当明确提出低收入家庭的概念,并认为社会救助制度不仅要解决收入型贫困问题,还要解决由于疾病、教育、住房及其他突发性事件引起的支出型贫困问题。

清华大学公共管理学院教授杨燕绥表示,她认为此次《社会救助法》胎死腹中的原因即是没有明确社会救助的对象。

“财政的钱不能花在救助懒惰者和欺诈者上。政府应当知道纳税人的钱救助了谁,这比救助标准和支付水平更重要。”

此外,社会救助的资金来源也是专家讨论的热点问题。

吕学静表示:“社会救助是政府责任,需要在《办法》中单列出一章明确经费保障,特别是要明确中央财政和地方财政的关系。”

林闽钢也建议,各级人民政府鼓励社会组织建立社会救助公益基金,开展社会救助活动。

或两年后重启立法

即使在2015年提交审议,估计要到2016年才能正式出台《社会救助法》。

这些问题都不能成为社会救助法在中国缺位的理由。

与会专家说得最多的一句是,“社会救助立法不能再等了”。

林闽钢在参与讨论会前,翻阅了国外很多的《社会救助法》,发现其立法的目的均为保障公民的基本生活,并帮助其自立。

然而社会救助法在中国的缺位,却让很多徘徊在生活底层的人丧失了获得社会救助的权利。

除此,郑功成也指出,现已出台的很多条例存在瑕疵,社会救助法迟迟未出台,将无法弥补这些条例的瑕疵。

他举例,1999年中国有《城镇居民最低生活保障条例》,但该条例只规定了申请救助者的收入状况却没有规定其财产状况。

“这就可能造成这样一种现象,这个申请救助的人虽然没有收入,但他家里可能有房产、有车,他依然可以享受低保的待遇”。郑功成说,这都不能称其为“骗保”,这实际是过去法规中的缺漏,如果没有新的立法,老法又没有办法完全排除这种“钻空子”的行为,最终伤害的还是困难群体的利益。

郑功成评价社会救助制度,认为其核心是能否真正守住底线公正,从最低生活保障对象向低收入群体扩展应当成为通过立法来完善这一制度的基本取向,同时还应当实现管理部门职责重塑、公共资源高效配置、实施机制得到健全、各个救助项目统筹发展,并需针对社会救助实践中损公肥私、“人情保”、“关系保”及各种骗保行为予以惩治。

郑功成说,最好的办法是不大动现有的社会救助法规框架,才有可能尽快推动社会救助法规的出台,并为制定专门的社会救助法奠定较好的基础。

据悉,社会救助法的审议并未在全国人大常委会的年度计划之中,这意味着即使在2015年提交审议,估计要到2016年才能正式出台《社会救助法》。

(来源:网易

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