劳动争议是用人单位与劳动者劳动关系不协调的表现。劳动争议与劳动者的切身利益联系在一起,不妥善处理这些争议,劳动者的合法权益得不到保障,势必影响劳动者及其家人的正常生活,进而影响社会的安定团结。在切实保障劳动者合法权益的同时,用人单位在劳动关系中的合法权益同样需要加以保护,以便其生产、生活的正常运行。因此劳动争议要求合法、公正、及时处理,以防劳动者与用人单位的矛盾激化,产生不应有的后果。

劳动争议处理体制,又称劳动争议处理体系,是指由劳动争议处理的各种机构和方式在劳动处理过程中的各自地位和相互关系所构成的有机整体。一套良好的劳动争议处理体制的高效运行,对于出现的大量劳动争议的解决,其作用是毋需置疑的,本文将结合一起经北京大学法学院妇女法律研究与服务中心提供法律援助的劳动争议案件,针对我国劳动争议处理体制中的几个问题,粗浅地谈点个人的看法。

一、问题的提出

案情简介:1994年7月,河北省25名打工妹来到北京某厂打工。 双方未签订劳动合同,厂方提出每年年底一次性支付工资。出于种种因素的考虑,她们勉强同意。但是,25名打工妹为工厂辛苦工作两年多,厂方拖欠她们工资13万余元不给。多次向厂方索要劳动报酬未果后,在走投无路的情况下,女工们慕名向北京大学法学院妇女法律研究与服务中心求助。在妇女中心的帮助下,此案经历了调解、劳动仲裁、一审诉讼、二审诉讼、强制执行等程序,历时三年,最终以打工妹的胜诉而告终。

此案案情并不复杂,涉及的财产标的额也并不大,但是动用了所有的劳动争议解决手段,耗时近三年,才得到解决。造成这起劳动争议案件迟迟难以解决的因素是多方面的,仅从劳动争议处理体制的角度来看,笔者认为主要有以下原因:

一是劳动争议处理程序上的弊端。现行劳动争议处理体制规定,劳动争议发生后,仲裁为提起诉讼的必经程序,实行一裁二审,这就使得当事人必须先申请仲裁,对仲裁不服才可提起诉讼,这无疑将直接导致争议案件处理的遥遥无期。

二是审理时限上的缺陷。根据现行法律规定,劳动争议的仲裁办案期限为两个月,当事人一方或双方不服裁决可在收到裁决书之日起十五日内向法院起诉;一审法院适用民事程序审理劳动争议案件,一般在立案之日起6个月内结案; 若当事人不服一审判决可在收到判决书之日起十五日内上诉,上诉法院审理期限一般为三个月,以上期限遇有特殊情况均可延长。据此,一个劳动争议可能历时一年以上的时间才能得到最终生效的判决,在这个案件中,耗时就长达三年。

上述问题的存在,使得我们有必要对中国现行劳动争议处理体制进行反思。

二、单轨体制还是双轨体制的选择

在上述分析的原因中,如何解决劳动争议处理程序上的弊端,实际上就涉及到是选择单轨制还是选择双轨制的问题。

我国现有的劳动争议处理机构有企业劳动争议调解委员会、劳动争议仲裁委员会和人民法院三种,就它们在劳动争议处理过程中的相互关系,学界有单轨体制和双轨体制两种主张。劳动争议处理的单轨体制,即“调、裁、审”依次进行的体制,是指当事人未能达成和解的劳动争议,当调解机构调解不成或者当事人不愿调解时,应当先由仲裁机构仲裁处理,只有当事人不服仲裁裁决的情况下,才由法院审理。劳动争议处理的双轨体制,即“裁、审分轨,各自终局”的体制,是指未能和解的劳动争议,当事人不愿或调解机构调解不成的争议案件,可以由当事人在申请仲裁和提起诉讼之间自由选择其一;但是申请仲裁的不得再提起诉讼,且仲裁裁决为终局裁决;已提起诉讼的就不得再申请仲裁。

我国《劳动法》第79条规定:“劳动争议发生后,当事人可以向本单位劳动争议调解委员会申请调解;调解不成,当事人一方要求仲裁的,可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。当事人一方也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。对仲裁裁决不服的,可以向人民法院提起诉讼。”在实务中,一些地方高级法院据此规定,未经劳动争议仲裁委员会裁决的劳动争议案件,法院不予受理。这样,便在事实上确立了仲裁前置原则,形成了“先裁后审,一裁两审”的单轨制劳动争议处理机制。从实际效果来看,这种单轨制对发挥劳动争议仲裁机构的作用,减轻人民法院工作压力起到了一定的作用。但是,随着市场经济的深刻变革,涉及到劳动人事、工资分配、社会保障等各项内容的劳动争议也相应变得越来越复杂,劳动争议案件总量持续大幅度上升,单轨制的弊端愈加明显,表现在以下几个方面:

第一,弱化了仲裁程序高效率的职能,不利于劳动争议的及时处理。现行的劳动争议处理程序,由于仲裁前置原则的客观存在,实际上是一套体制繁杂、期限冗长的劳动争议处理程序。按照其规定,劳动争议发生后,当事人可以选择是否向企业劳动争议调解委员会申请调解;对劳动争议仲裁委员会的仲裁裁决不服,可以向人民法院起诉,对一审判决不服,还可向上一级法院上诉。这种劳动争议处理“一调一裁二审”制度,几乎用尽了所有的争议解决手段,审理期限长,重复劳动多,纠纷得不到及时解决。实际上,劳动仲裁与劳动诉讼原本是两种相互独立的解决劳动争议的手段,但现行的劳动争议处理体制并未理顺二者关系,规定仲裁为诉讼的前置程序,导致了劳动争议当事人的讼累,既不利于提高劳动仲裁的效率,又使劳动争议得不到及时解决。

第二,不利于当事人合法诉权的保护。在劳动争议处理程序中,向人民法院提起诉讼对于当事人而言,是最后一道保护屏障,它直接关系到当事人的劳动权益最终能否得到保护,但是,在现行单轨体制下,关于劳动争议当事人诉权的规定存在着法律漏洞。根据现行法律,提起劳动诉讼的权利只有在仲裁机构对劳动争议受理并作出实体裁决后才能取得。但是,如果仲裁机构由于种种主客观因素作出不予受理的决定或者事实上不予受理,那么案件就不能进入到仲裁程序,也就得不到一个实体上的仲裁裁决。而没有实体的仲裁结果的存在,当事人是无法向人民法院提起诉讼的。在这种情况下,当事人的诉权被不公平地剥夺了,其合法劳动权益也因此而得不到最终的司法保护。

第三,实行强制仲裁,违背了当事人意思自治原则。仲裁的一个基本原则就是自愿,即是否仲裁由当事人自愿选择,是当事人对自己实体权利的处分,只有劳动争议当事人双方在争议发生前或发生后取得了关于仲裁的一致意思表示,仲裁机构方可受理。而在现行劳动争议处理体制下,只要一方当事人递交了申请书,劳动仲裁机构即可立案,无需征得对方当事人同意。强制仲裁实际上是将行政手段与仲裁手段并用的一种制度,具有明显的计划经济的特征。随着市场经济的不断深入发展,以行政手段所进行的强制仲裁必然要被以当事人协议为基础的自愿仲裁所取代。

第四,造成了法律适用上的混乱。我国目前的劳动争议仲裁机构具有双重性质,一方面,它具有准司法的性质;另一方面,它又兼具行政性质,这决定了它在进行仲裁时必须适用劳动与社会保障部制定颁布的行政规章及其他规范性文件。而人民法院是独立的司法机关,它在审理劳动争议案件中仅将劳动与社会保障部制定颁布的行政规章及其他规范性文件作为参照而已。这样,对同一劳动争议案件,劳动仲裁机构与司法机构适用的法律并非完全一致,形成了法律适用的混乱状态,损害了法律的严肃性。

第五,浪费了国家的司法资源及当事人的人力财力。在现行劳动争议处理体制下,仲裁裁决并无当然的法律强制执行力,一方或双方当事人对仲裁裁决不服,仍可向人民法院提起诉讼。同时,法律并没有对劳动仲裁机构与人民法院之间的衔接问题作出相应规定,法院的审理工作从头开始,造成了一事重复审理,不仅浪费了司法资源,也增加了当事人解决劳动争议的成本。 基本上述分析,笔者认为,我国在劳动争议处理程序上应建立“裁审分轨,各自终局”的双轨制体系。所谓“裁审分轨”是指劳动争议发生后,当事人既可以向劳动仲裁机构申诉,也可以向人民法院起诉。当事人向仲裁机构申诉的,不得就同一案件再诉至人民法院;当事人向人民法院起诉的,不得就同一案件再诉至劳动仲裁机构。与“先裁后审”的单轨制相比,裁审分轨制具有明显的优点。首先,它可提高劳动争议仲裁的权威性,节时省力,降低劳动争议处理的成本,使劳动争议双方当事人的合法权益得到及时有效的保障,特别是有利于保障劳动者的合法权益。其次,它可以分流劳动争议案件,减轻劳动争议纠纷急剧增加给劳动争议仲裁部门带来的压力,从而提高劳动争议仲裁案件的质量。再次,它符合当事人意思自治的原则,一些选择司法诉讼的争议当事人可以直接进入司法程序。

所谓“各自终局”,包括二裁终局和二审终局,指当事人对一裁裁决(或判决)不服的可以向上级仲裁机构(或上级法院)申请复议(或上诉),其复议裁定(或二审判决)即为终局裁定(或终审判决)。二审终局在此就不再多谈,而二裁终局是建立在客观地认识劳动争议仲裁的性质的基础上。劳动争议仲裁委员会具有独立的法律地位,是兼有行政性和司法性的特别机关,这也是其不同于行使“一裁终局”权力的一般仲裁机关的根本之处。劳动争议仲裁裁决本身不具有可诉性,可以申请法院执行。“二裁”是基于劳动仲裁裁决的行政性,“终局”是基于其司法性和不可诉性。鉴于我国目前劳动争议仲裁机构人员素质参差不齐这一客观情况,两级仲裁可以保障劳动争议仲裁的公正性。两级仲裁是东亚及东南亚国家普遍采用的劳动争议仲裁制度。如日本《劳动关系调整法》规定,地方劳动委员会处理劳动争议后,当事人如果不服可在15日内向中央劳动委员会申诉。韩国《劳动关系委员会法》规定,当事人如果认为由当地劳动关系委员会作出的裁决违反法律,或者超越了职权范围,可以在收到仲裁书之日起10日内向中央劳动关系委员会申请复议。可以说,两级促裁是劳动争议仲裁不同于商事仲裁一个明显特点。 我国的劳动法律规定县、市两级设立劳动争议仲裁委员会,劳动争议仲裁采用一裁制。但在地方法规和劳动争议地具体实践中,却有了较大的突破。目前,全国大部分省设立了省级劳动争议仲裁委员会,部分省的地方法规对劳动争议仲裁两级制也作了一些规定,如《江苏省外商投资企业劳动争议仲裁办法》第二十一条规定:“当事人一方或者双方对裁决不服的,可以在收到仲裁决定之日起15日内向上一级仲裁委员会申请复议”。1995年12月发布的《安徽省企业劳动争议处理办法》第二十六条规定:“上级仲裁委员会发现下级仲裁委员会发生法律效力的裁决确有错误的,有权指定原仲裁委员会重新处理。”这实际上就是规定了劳动争议仲裁的两裁或一裁一监督制。劳动争议仲裁的两裁制,符合我国的国情和劳动仲裁的公正性,弥补了一裁制的不足。与劳动争议仲裁两裁制相适应,我国应当设立国家劳动争议仲裁委员会,各省应统一设立劳动争议仲裁委员会。

三、劳动司法机构类型的选择

为了补救劳动争议审理时限造成的缺陷,首先要从程序设置上解决问题,这在前面已经谈到;其次,审理时限作为一项基本的司法制度,对其直接予以变更的可能性及操作性不大,但是可以从争议处理机构的设置和人员的配备上找到突破点,力求效率,以达到快速审结。在这一点上,劳动司法机构类型的选择及劳动争议处理机构人员的三方机制是两个值得注意的问题。

劳动诉讼作为一种独立的解决劳动争议的制度,具有特别重要的意义,是当事人的最后一道保护屏障。由此决定了劳动司法机构的劳动争议处理机制中有着重要地位。我国目前主要是以民庭审理劳动争议案件,以民事法律代替劳动法律来调整劳动法律关系,必然引发劳动争议处理的复杂因素。

关于劳动司法机构的设置,各国情况不尽相同。英国在司法部下设有独立于普通法院的产业法庭和上诉就业法庭,对协商、调解不成或由法庭直接受理的案件,产业法庭开庭听证,并进行裁判;当事人如果对裁判不服的,可向上诉就业法庭上诉。如果争议的问题是对现行法律有质疑,应继续到普通法院审理,普通法院经二审终局。法国则在法院内设立专业法庭,但无专门处理劳动争议的法院,专业法庭是一审法院中的劳工法庭和农业法庭(处理农业方面的劳动争议案件),以及上诉法院、最高法院中的社会法庭。德国则由职业法官及荣誉法官组成专门的劳动法院,实行地方法院、州法院、联邦法院三级审理。关于我国劳动司法机构应选择何种类型有不同主张,如“独立型”、“兼审非独立型”、“普通专审非独立型”、“特别专审非独立型。”

笔者认为在我国选择何种类型的劳动司法机构,应考虑如下因素:第一,劳动司法机构与现行司法机构设置的衔接性,充分利用现有司法资源;第二,劳动司法机构的设置应体现三方原则,有效维护劳动者合法权益;第三,劳动司法机构的设置应有利于提高效率,促使劳动争议得到及时解决。基于以上考虑,笔者主张在现有人民法院内设立劳动法庭,作为专门行使劳动争议审判权的特别审判机构,其审判组织不同于民事、经济、行政等专门审判机构,它由职业法官和工会、用人单位团体委派的人员所组成。这种观点并不仅仅局限于理论探讨,在某些地方已经付诸于具体实践。实践结果表明,建立劳动审判庭的效果比较明显:在市场经济条件下,各类复杂的民事案件,已对法院民庭产生了巨大压力,再加上大量劳动争议起诉到民庭,审理必然拖延时间,而成立劳动审判庭专项审理劳动争议,方便了当事人诉讼,大大缩短了办案周期,使劳动争议案件得以快审快结,提高了效率。尽管劳动审判庭的试点改革存在的问题很多,但这种试点改革毕竟向设置独立的有别于民事、经济、行政等专门审判机构的劳动法庭迈出了一大步。在试点改革的基础上,还应不断开拓新思路,以完善劳动司法机构的设置。

四、劳动争议处理体制中的三方机制

劳动争议处理体制中的“三方机制”,即国家、工会和用人单位团体三方代表参与劳动争议处理的过程、共同协商劳动争议当事人双方利益的机制,是劳动关系协调的“三方原则”在劳动争议处理体制中的具体贯彻。在我国劳动争议处理体制中建立和完善“三方机制”,应从组织、人事、权限分配等各个方面综合予以落实:

在组织方面,劳动争议处理机构的人员应当由国家、工会和用人单位三方代表组成。在劳动争议仲裁机构中,劳动争议仲裁委员会应当由当地劳动行政部门、同级地方工会组织和用人单位团体委派的代表所组成;在劳动争议审判机构中,合议庭的组成应当实行分别由工会和用人单位团体委派陪审员的制度。劳动行政部门、工会的代表的确定不存在什么争议,问题是用人单位代表主体不明确。在我国,由于不存在雇主协会,用人单位的代表目前以经济综合管理部门的代表作为用人单位的代表,这无论从理论上还是从实践中来看都存在着缺陷。因此,明确用人单位代表的主体资格是一个迫切需要解决的问题。

在人事方面,劳动行政部门、工会和用人单位团体选派的劳动争议仲裁委员会委员和仲裁员,工会和用人单位团体选派的人民法院合议庭陪审员,都应当纳入各自的正式编制。无论哪一方向劳动争议仲裁机构选派的代表,都应当遵循统一的资格标准,选派的仲裁员或赔审员,应当具备法定任职条件并取得法定任职资格,以确保其素质。

在权限配制方机,劳动争议处理的各项权限都应当依其特点在三方间进行合理配置。其中,劳动争议处理规则的制定权,重大案件或疑难案件的处理权,应当由三方分享并共同行使;一般案件的处理权,总体上应由三方分享并共同行使,但具体到每个案件则不一定由三方分享或共同行使;劳动争议处理的监督权,应由三方分享,但不一定三方共同行使,也可以由各方分别行使。

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