【内容提要】关于单纯的群体性纠纷解决机制或劳动争议解决机制,已有不少学者进行了有益的探索,但对于专门的群体性劳动争议解决机制的研究,则并不多见,且亦多停留于纯粹的理论层面,从实证层面研究的更是鲜见。本文从法社会学的角度,在对广州法院审理的群体性劳动争议案件进行实证研究的基础上,就群体性劳动争议的成因与特点进行了综合的考量。进而通过对现行群体性劳动争议解决机制运行实效的分析,揭示其问题和困境,创造性地提出了重构群体性劳动争议解决机制的基本理念与有效路径。

本文在研究方法上,采取功能主义分析方法,即在制度建构和论证时将每一种要素加以充分考虑和比较,并对应现实需求和条件进行分析。因而,本文将构建和谐社会的问题意识贯穿始终,主张和谐社会视野中的群体性劳动争议解决机制问题应该是一种面向现实、促进法律发展和改革的研究,需要以一种动态的、全局性的视角来选择其有效路径,这亦是本文的逻辑进路。

【关键词】和谐社会 群体性劳动争议 解决机制

一、群体性劳动争议的特点与成因:以广州法院为研究样本

劳动争议又称劳动纠纷,许多国家和地区又称劳资纠纷。其广义是指劳动关系双方当事人或团体之间关于劳动权利和劳动义务的争议,涵括个体性劳动争议与群体性劳动争议;其狭义仅反映劳动双方当事人之间关于劳动权利和义务的争议,即特指个体性劳动争议。在劳动法学中一般取其狭义①,本文亦然。群体性劳动争议是指双方当事人中一方为10人以上群体劳动者、有明确利益诉求的、在事实和法律方面具有同一性或相似性,另一方当事人为同一用人单位的劳动争议,是现行劳动争议的群体表现形式。

劳动关系是最基本的社会关系,劳动关系的和谐稳定是社会和谐的基础,是影响经济发展与社会稳定的重要因素。当前,我国劳动争议逐年增加,成为影响经济发展和社会稳定的不安定因素。而群体性劳动争议又是劳动争议中最突出、最强烈的表现形式,不仅牵涉面广,而且破坏性大。可以说,群体性劳动争议已经不仅仅是一个经济问题,而且极容易演变为严重的社会问题和政治问题,群体性劳资矛盾已成为社会矛盾的焦点。因此,群体性劳动争议是当下中国一个重要的法律和政治问题。对这个问题的研究决不能仅仅停留在纯理论的分析和普适性原理的照搬上,而必须借助法社会学的实证研究方法,探寻现象背后的成因和更深层次的规律,才能确定合理的解决方案。因而,本文将以广州法院为样本开展实证层面的研究。

(一)群体性劳动争议的基本态势

近年来,群体性劳动争议呈数量高位运行、涉案人数日益增多的态势。广州市两级法院2001年受理群体性劳动争议案件仅为12件,涉案人数186人②;2002年为56件,涉案人数455人;2003年达到88件,增长了57.1%,涉案人数上升为1104人;2004年达到107件,增长了21.6%,涉案人数达到1787人,增长了61.8%.几十名、上百名劳动者集体起诉的情况已不少见,如广州市海珠区人民法院审结的广州某超市股份有限公司拖欠劳动者工资案和广州市花都区人民法院审结的某木制品厂拖欠劳动者工资案涉案人数均超过1000人。2005年以来,群体性劳动争议案件在整体上仍呈上升态势,虽然进入诉讼程序的案件数量较为均衡,但涉案人数增长迅速。广州市两级法院受理群体性劳动争议案件2005年为53件,涉案人数3994人;2006年为65件,涉案人数2175人;2007年为53件,涉案人数2442人,2008年为166件,涉案人数6401人。人数众多、金额巨大的案件亦屡见不鲜,如广州市萝岗区人民法院2005年受理的8件群体性劳动争议案件,涉案人数即达到2573人。又如,2007年1月,广州市白云区人民法院审结的一宗群体性讨薪事件,涉案人数达800多人,金额总计1900多万元,成为全国涉案金额最高的一宗欠薪案件。

(二)群体性劳动争议案件的成因

1.外部成因

首先,在社会转型、企业改制的过程中,原有的利益平衡格局被打破,部分劳动者的利益受到损失。如果这部分利益损失不能得到合理补偿,或补偿未能满足心理预期,就会诱发劳动争议甚至群体性劳动争议③。如,企业市场化改制中涉及的劳动关系的解除与重建、经济性补偿、一次性买断工龄、下岗再就业安置、历史拖欠的退休金发放、医疗费报销等方面的经济利益问题,均是导致群体性劳动争议的诱因。此外,有不少困难亏损企业,无力发放工人工资或缴纳社会保险金,致使职工的养老保险、医疗保险无法保障,从而酿成群体性劳动争议。其次,少数企业改制、改组、兼并、重组方案进行暗箱操作,缺乏必要的透明度和相应的民主程序,在清产核资、股权配置、精简职工岗位等方面侵犯了职工利益,加之有的改制操之过急,引起职工不满,从而诱发群体性劳动争议。最后,部分用人单位故意拖欠工资,劳动条件恶劣,劳动者健康得不到保障,不得不采取极端行为维权。

2.内部成因

首先,转型期部分职工群众思想观念尚不适应市场化的发展要求,缺乏运用正确方法和合法途径解决问题的意识。不少参与群体性劳动争议的劳动者仍然沿袭着计划经济时期的一切靠政府解决工资、就业等问题的传统观念,易于采取过激行为。其次,由于疏导、调处机制建设不到位,一些职工群众具有相同或相似的利益诉求,在从众心理的促使下,串联起来,导致群体性劳动争议。值得注意的是,相同的利益诉求,共同的利益关系往往是形成劳动者集体行动的最重要的内在因素。然而,在群体性劳动争议初始阶段,这种利益诉求往往是个别的、分散的。如果群体性劳动争议的调处机制在此时未能有效介入并及时解决矛盾,个别、分散的情绪就会很快影响、同化具有相同或相似利益诉求的劳动者,并在从众心理驱使下聚集起来主张权利,最终形成群体性劳动争议。

(三)群体性劳动争议的特点

与一般的劳动争议相较,群体性劳动争议呈现如下特点:

1.利益性和非对抗性。从争议原因来看,工资和加班工资问题成为引发群体性劳动争议的首要因素。群体性劳动争议的诉求主要涉及工资、社保、裁员等事项,而以拖欠工资引发的群体性劳动争议占最大比例,达到45%以上。但是,群体性劳动争议的参与者普遍没有政治上的要求,并不具有反对社会政治制度的目的。因此,这种群体性劳动争议是非对抗性的,仍然属于人民内部矛盾。

2.集中性和典型性。从群体性劳动争议分布的地域来看,相对集中在工业较发达和流动人口较多的地区。相反,欠发达地区的群体性劳动争议较少发生。从群体性劳动争议分布的企业性质来看,主要发生在三资企业、个体私营企业和转制的国营企业、集体企业。其中,因经营不善拖欠劳动者劳动报酬和因用工机制不规范侵犯劳动者合法权益的群体性劳动争议中,以三资企业和个体私营企业为多发,达60%以上。从群体性劳动争议分布的行业来看,则以加工制造业、建筑业、服务业等劳动密集型产业为主,尤其是在群体性劳动报酬案件中,上述行业占90%以上。这些行业的典型特点是,大多平时仅发部分工资,其他部分的工资年底一次性发放。一旦企业经营不善,或者发生其他债务纠纷,便关门停业,企业负责人一走了之,造成众多员工劳动报酬无法兑现,从而引发群体性劳动争议。

3.联动性、组织性。从群体性劳动争议的行为方式来看,联动性和组织性日趋明显。一是联动性。部分群体性劳动争议的参与者有暗中串联、横向联合和相互呼应的趋向。一个单位或部门发生罢工事件,相关单位或部门往往相呼应,由此引起连锁反应。二是组织性。当前发生的群体性劳动争议,有别于以往松散的、自发的群体性行为,多数有隐蔽的酝酿、策划过程,通常有组织者和骨干形成核心团体。一些外来工自发组织和为外来工服务的民间组织,往往在群体性劳动争议中充当组织者的角色。

4.突发性和尖锐性。群体性劳动争议的发生往往较突然,且过激行为和暴力性行为明显增加。群体性劳动争议矛盾激化时,劳动者可能会采取上路堵塞交通,打砸、哄抢办公用品和交通工具,甚至暴力抗法等过激行为。因此,群体性劳动争议案件往往呈现出较强的对立性和不可调和性,造成案件处理难度不断增大,直接表现为调解结案率逐年下降。2001年至2008年,群体性劳动争议案件的调解率呈逐年递减趋势,分别为32.4%、30.3%、16.7%、15.8%、17.3%、14.8%、7.6%、8.2%.

二、群体性劳动争议解决机制之运行实效:问题和困境

(一)群体性劳动争议解决机制的立法现状

根据《劳动法》和《企业劳动争议处理条例》的有关规定,目前我国实行的是“一调一裁二审”的劳动争议处理模式,其主要内容是:劳动争议发生后,不愿协商或协商不成的,可以向本企业劳动争议调解委员会申请调解;调解不成的,可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁;对仲裁不服的,可以向人民法院起诉,人民法院审理劳动争议案件实行两审终审制。其中,调解不是必经程序,但劳动仲裁是诉讼的前置程序和必经程序,且必须在劳动争议发生之日起60天内申请仲裁;只有对仲裁裁决不服时才可以向人民法院提起诉讼。一方当事人在法定期限内不提起诉讼,又不履行仲裁裁决的,另一方当事人可向人民法院申请强制执行。

现阶段,群体性劳动争议解决机制与一般的劳动争议解决机制并无二异,仍沿用 “一调一裁二审”模式,尚未建立专门的、统一的法律规范,更缺乏一整套行之有效的工作机制,使得群体性劳动争议的处理和解决始终处于被动应付的状态,远远无法适应群体性劳动争议日益增长的需要。需要特别廓清的是,现行的劳动争议解决机制本身亦存在实体法不完善、体制性症结未理顺的先天不足。因而,本文在分析群体性劳动争议解决机制的运行实效时,既有对一般劳动争议解决机制的普适性缺陷的揭示,亦有对群体性劳动争议特有问题的提炼。同理,本文在研究群体性劳动争议解决机制的再构建时,其逻辑进路亦是如此。

(二)群体性劳动争议解决机制存在的问题

1.劳动立法缺失与滞后导致法律适用的困难

这是一般劳动争议解决机制和群体性劳动争议解决机制都面临的问题,表现为:第一,劳动立法的缺失,导致部分劳动争议案件无法可依。(1)《劳动法》在许多方面只是一些原则性、纲领性的规定,对于一些基本的法律概念如用人单位、劳动者、劳动关系、事实劳动关系、同工同酬等概念,和重要的法律问题如工资的内涵与外延、加班工资的计算基数等问题,均缺乏明确的规定。(2)《劳动法》缺乏相应的法规配套。如目前《劳动法》对于集体合同的法律规定比较简单,还不能形成相应完整的法律框架。同时,审判实践中大量以效力层次较低的规章、文件、决定、意见等作为裁判的依据,影响了执法的权威性和严肃性。第二,劳动立法的矛盾和滞后,导致实践中法律适用的困惑:一方面,劳动法律、法规缺乏统一和协调。目前我国适用的劳动法律、法规法出多门,且相互之间并不成体系,缺乏协调,甚至存在冲突。另一方面,随着经济体制改革的进一步向纵深发展,劳动关系呈现多元化趋势,新型劳动关系层出不穷,缺乏相应的劳动法律法规予以调整。

2.群体性劳动关系缺乏必要的自我协调机制

主要表现在三个方面,其一,集体劳动合同的作用明显弱化;其二,企业调解委员会机构不完备,起不到应有的作用;其三,工会组织形同摆设,其作用未得到有效发挥。这三个方面关系密切,互为因果。集体劳动合同是协调劳动关系的基础,相当多的单位未签订集体劳动合同,或者虽签订有集体合同,但内容空泛,流于形式,其作用得不到有效发挥。企业调解委员会应是企业内部自行协调群体性劳动关系矛盾的有效机构,但实践中往往由于机构不完备、人员不到位,使其徒有其名。一些企业虽然设立了调委会,但由于工会维权职能弱化,在争议发生后劳动者不愿进入内部调解程序接受企业调委会的调解,减弱了企业内部化解矛盾的能力④。以广州法院为例,在诉至法院的群体性劳动争议案件中,只有一成左右的争议经过企业内部协调机制处理⑤。由于缺乏必要自我协调机制,群体性劳动争议未能消除在萌芽状态,处于弱势地位的单独的劳动者个体易于自发串联起来形成与资方对峙的态势,导致群体性劳动争议的蔓延。

3.仲裁前置程序的弊端日益凸现

这是一般劳动争议解决机制和群体性劳动争议解决机制均存在的缺陷。关于仲裁前置程序的弊端,学术界已有较深入的研究⑥,故本文仅择其要义简略论之:(1)实行强制仲裁,违背了当事人意思自治原则。(2)仲裁裁决的非终局性,损害了劳动仲裁的权威性,造成司法资源的浪费。(3)弱化了仲裁程序高效率的职能,不利于劳动争议的及时处理。(4)导致劳动争议处理周期长,成本高,违背了劳动争议“公平、及时、有效”的处理原则。同时,由于诉讼本质上是一种负价值,世界各国都在采取一定的制度或措施限制或分流诉讼,以减少诉讼给社会造成的负担和损失。中国是一个发展中国家,更应追求纠纷解决和权利救济的低成本和高效益,使国民收入不至于过多地消耗在诉讼之中。因此,从程序经济理念出发,根据理性的程序分流原理,将劳动争议处理体制的改革推向深入,实现司法资源的理性配置和利用,已是当务之急。

4.代表人诉讼制度⑦在群体性劳动争议的司法实践中运行不畅

我国1991年颁布的《民事诉讼法》就确立了群体性诉讼制度,即代表人诉讼制⑧。但是,代表人诉讼,尤其是人数不确定的代表人诉讼,在司法实践中却很少被采用⑨。究其原因主要有二:其一,司法政策基于群体性纠纷解决的政治敏感性和审理复杂性等因素而进行的人为限制。在特殊的社会与政治背景下,“稳定压倒一切”的要求深入到了我国政治、经济与社会生活的方方面面。因而,人民法院在处理群体性劳动争议时,也时刻面临着如何有效维护社会稳定的政治压力。实践中,人民法院一般会按照最高人民法院有关慎用代表人诉讼的指导精神⑩,选择单独立案、并案处理或者单独立案、分案处理。在广州法院的司法实践中,通常将群体性劳动争议案件拆分为单独的个体性劳动争议案件后再进行受理和审理,以避免因当事人不满情绪集中爆发而导致社会矛盾的激化。其二,代表人诉讼制度设计本身存在的缺陷。主要体现在:第一,权利人参与代表人诉讼存在过多的法律障碍。如,法律要求权利人必须到法院进行登记才能参加到代表人诉讼中来,致使诉讼费用和律师费用等诉讼成本增加,从而加大劳动者诉讼维权的难度。因此,严格的权利登记程序实质上使得代表人诉讼的应有功能大打折扣。而且,代表人诉讼判决效力的有限扩张,使得未登记的劳动者只能选择另行单独起诉,无疑增加了当事人的诉累。第二,相关配套规则匮乏。如,在人民法院的公告环节上,有关公告的发布形式、发布费用等问题均无明确规定。同时,在审理期限上,现行法律或司法解释中亦未给群体性诉讼的审理预留任何空间,导致实践中人民法院很难按照普通案件的审限要求完成对群体性诉讼的正常审理。

5.缺乏群体性劳动争议应急处理机制

实践中,一些因劳动报酬和经济补偿问题引发的群体突发事件,常使政府和司法机构陷入被动或窘境:(1)企业破产导致无力支付职工工资;(2)企业转制未支付安置职工的分流费用;(3)包工头逃跑,欠发农民工工资等,均易引发群体性劳动争议,导致静坐、围堵交通、集体上访等严重干扰社会秩序的突发事件,影响社会关系的和谐与社会秩序的稳定。因此,如何建立群体性劳动争议的应急处理机制,成为群体性劳动争议解决机制必须解决的重要问题。

(三)群体性劳动争议解决机制面临的困境

1.追求公平与正义的司法价值与服从当地经济建设大局之间的两难选择

公平和正义是司法审判的天职和生命,维护合法权益矫正非法行为,是司法公正的必然要求。但群体性劳动争议案件往往涉及当地经济体制改革的进程、当地经济建设和经济结构调整的大局。如国有企业的改制导致的群体性劳动争议因涉及到政府行为、国有企业改制以及当地投资环境等问题,地方党委和政府极其关注,故法院在处理此类群体性劳动争议时一般会承受一定的压力,在司法公正与地方经济建设大局之间,往往难以找到有效的平衡点。

2.群体一方片面的司法公正观念与司法固有的审判规律的冲突难以调和

在群体性劳动争议案件中,因劳动者一方法律知识的匮乏,导致司法公正观念的片面性,往往以裁判结果是否胜诉作为衡量司法是否公正的唯一标准,而不考虑司法运行中——诸如程序欠缺、证据失效、时效超过亦会导致败诉之审判规律的运行结果。群体一方朴素的公正观念与司法的专业技术逻辑难以有效契合,法院与群体一方的理性沟通受到阻滞。实践中,因证据不足,或诉因不符合法律规定而败诉的群体一方,往往会不分缘由,一概认为法院存在司法不公或司法腐败,甚至在诉讼过程中到地方人大、政府门口静坐、游行,藉此对人民法院施加压力,使司法权威受到严重的挑战(11)。

3.司法权的有限性与弱势群体权利救济的多样性存在差距

法院作为一个独立、公正、权威、理性的职业机构,理应是解决任何市场主体之间矛盾和冲突的最终裁判所。但是当事人行使诉权的范围及其裁判请求权的实际保障程度受民事诉讼主管(法院主管)范围的直接制约。民事诉讼主管作为纠纷走向法院的第一道门槛,反映了法院可司法或可裁判的事项范围,当事人只有将具有可司法性或可裁判性的事项提交法院,才能使纠纷通过司法途径得到解决。随着我国经济体制改革的不断深化,出现了一定数量的因国家政策调整或企业体制改革,造成大量下岗和整体拖欠工人工资的情况。这从表面上看,也是在履行劳动合同中发生的问题,但这种情况不属于人民法院主管的劳动争议案件,人民法院不能受理,而此类群体性劳动争议的当事人往往对司法权的有限性无法理解。在弱势群体的权益未得到救济的情况下,群体劳动者不断进行上访,甚至闹访,从而影响社会的和谐稳定。

三、群体性劳动争议解决机制之再建构:理念与路径

(一)基本理念

基本理念是支配机制运作的一套哲学、价值或者观念,是机制的精神构造。群体性劳动争议解决机制的再构建,必然会引起基本理念的相应调整,也必然在本质上需要贯彻一种新的基本理念。因此,重构现行群体性劳动争议解决机制,必须在“社会结构和思想观念上进行一番改革”(12)。在和谐社会的语境中,与群体性劳动争议解决机制重构密切相关的基本理念主要包括以下三方面的内容:

1.追求法律效果与社会效果的统一

法律效果与社会效果的统一,是群体性劳动争议解决机制价值理念及运行条件中最关键的因素。群体性劳动争议往往涉及到地方经济发展与社会稳定,因而群体性劳动争议屡屡超越纠纷解决范畴而进入利益分配等决策性领域。这时,司法权的限度及争议解决机制的基点便开始出现某种程度的倾斜。如何在解决群体劳动争议利益冲突,维护群体劳动者合法权益的同时,也应尽可能使社会秩序和经济发展得到妥善的协调与平衡,实现社会的和谐、稳定与发展,关键在于群体性劳动争议解决机制需体现法律效果和社会效果统一的这一终极价值诉求。这即是意味着,一方面将法律规范客观、公正、准确地适用于具体案件,使法律规范得到严格地遵守和执行。另一方面,使法律规范承载的特定价值在个案中得到妥善的协调并实现,保证裁判的客观公正性为社会所认同,并对社会和谐、政治稳定与经济发展产生正面影响。

2.以协商正义补充规则正义的不足

“正义是给予每个人他应得的部分的这种坚定而恒久的愿望。”(13)通过裁判的方式实现的正义在很大程度上取决于法官所适用的法律内在体现的社会正义。通过为纠纷当事人创造一种平等对话的空间,使他们能够在协商一致的基础上,达成对各方都有利的解决结果而实现的正义,可称之为协商正义。协商正义优于规则正义之处,正如康德所言:“当某人就他人事务作出决定时,可能存在某种不公正。但当他就自己的事务作决定时,则决不可能存在任何不公正”。协商正义不仅是晚近世界各国推行的司法改革中最令人瞩目的现象之一(14),而且在当下中国的司法实践中也得到了认同(15)。因此,以协商正义补充规则正义的不足,即是要求在构建群体性劳动争议解决机制中高度重视调解的作用,不断改进和完善调解制度,建立人民调解、行政调解、司法调解上下贯通,左右相连,互相联动的“大调解”工作格局。

3.发展多元化纠纷解决机制与开发司法服务功能的互动

群体性劳动争议解决机制的构建是一个发展中的命题。在传统的经验和既有的制度中,均很难找到合适的现成方案。在未经实践检验前,决策者不可能在众多的选择中先验和主观地判断哪一种机制为最佳方案,事实上也不存在一种最完美的群体性劳动争议救济模式。因此,多元化的选择和制度建构就成为必然的结果。而在另一维度上,新机制的建立又会与原有的机制、做法以及司法原理、技术发生一定程度上的冲突和矛盾,在一些根本问题上可能还存在较大的制度障碍,且这一过程均是动态的,是在尝试和探索中发展的,因而司法机关的职能管理——司法服务功能就显得尤为重要,主要体现为对群体性劳动争议解决机制的各个运行阶段和各项制度组成均提供时间和空间上的法制保障,避免新机制在实践中脱离最初设计的轨道,出现无法预料的结果。因而,我们一方面要以多元化理念重新认识群体性劳动争议解决机制的意义和功能,整合资源,构造出一套“以社会为依托、以法院为核心”的争议解决系统。另一方面,要开发司法服务功能,加强对群体性劳动争议非诉讼解决机制的指导和监督,努力寻求协商、调解、仲裁、裁判的相互衔接和相互促进,确保群体性劳动争议解决机制重构过程中成本与风险的最小化、公平与效益的最大化。(二)有效路径

任何机制的构建都是具体和情景化的,不存在一个最优的模式。从现行群体性劳动争议解决机制在运行中存在的问题与面临的困境来看,对于群体性劳动争议不能只是被动的应对,而应上升为机制治理层面,并且这种机制治理不是静态的,而是动态的,不是单一的而是多元的。因此,群体性劳动争议解决机制的再构建不仅仅是理念重整或者如何与现行劳动争议解决机制相衔接的技术问题,更多的是一个整体司法政策问题,受到立法、司法、政治、经济和社会需求等多种因素的制约。因而,群体性劳动争议解决机制再构建的有效路径是多维度、全方位的,应采取实体法与程序法分别调整、紧密结合,各种纠纷解决制度分类设计、同步推进的策略,形成一个动态的、功能互补的多元化机制。

1.加强劳动法制建设,构建劳动者权益保护的立体法律模式

劳动法是社会法,完善的调整模式应由宏观调整、中观调整、微观调整三个层次构成。进行宏观调整的法律是劳动基准法和劳动监察法,调整对象是全部用人单位的个体劳动关系和群体劳动关系。进行中观调整的法律是集体合同法和集体劳动争议处理法,调整对象是整个国家的集体劳动关系。进行微观调整的法律是劳动合同法和个体劳动争议处理法,调整对象是个体劳动关系。为了保障尚未进入劳动关系的“潜在劳动者”的就业权和“现实劳动者”以及已经退出劳动关系的“既往劳动者”的社会保险权的实现,还应当制定就业促进法和社会保险法。这样,就形成了一个完整的由劳动关系前、劳动关系中和劳动关系后三个阶段组成的保护劳动者权益的法律链条。此外,劳动争议具有地域性特点,因此,还应注意加强地方立法,以地方法规取代效力层次不高的通知、决定、意见等,确保执法的权威与严肃。

2.立足预防,重在化解,构建与完善群体性劳动争议基层企业调处机制和整体联动机制

第一,强化工会职能,完善群体性劳动争议基层企业调处机制。群体性劳动争议的发展一般表现为“萌芽——发展——爆发”的阶段性过程,强化群体性劳动争议基层企业调处机制,就是要努力把工作重点放在第一阶段,把问题解决在第二阶段,尽量不使矛盾发展到第三阶段(16)。这就要求切实强化工会维权职能,完善职工代表、企业代表、工会代表的三方机制,运用预测、预报、预防等有效措施,畅通信息渠道,及时有效地调解群体性劳动争议。这其中的关键,又在于加强工会维权职能的建设,具体包括以下三方面内容:(1)加强立法参与和决策参与,建立县以上地方政府与工会召开的联席会议制度, 参与制定涉及劳动者利益的方针政策,从源头上保障劳动者的合法权益。(2)加强对劳动法律法规执行情况的监督, 配合有关行政部门进行执法监督检查,参与处理各种侵犯劳动者合法权益的行为。(3)代表职工与企业进行平等协商、签订集体合同, 行使职工代表大会和厂务公开工作机构的相关职责,充分发挥民主管理和民主监督作用。

第二,争取合力解决,构建群体性劳动争议整体联动机制。从我国目前的经济发展状况来看,国际和国内市场的激烈竞争,导致用人单位总是想方设法降低劳动成本,而且由于市场初建,许多劳动法律法规付诸阙如,企业的抗风险和转移风险的能力极低,采用仲裁与诉讼方式很难达到充分救济劳动者的目的,并可能导致更多的纠纷连续发生。在这种现实国情下,群体性劳动争议的解决不得不趋向相对较低的标准,并倾向于采用更为经济、快捷和有效的行政执法和政府协调方式处理。因而,构建群体性劳动争议整体联动机制无疑是一种较好的现实选择。所谓群体性劳动争议整体联动机制,就是由各级政府的综治委牵头,建立起各行政部门、有关单位(包括仲裁部门和人民法院)协调参与的预防与处置群体性劳动争议的整体联动机制,排查可能发生群体性纠纷的隐患,发现问题及时处理、合力解决(17)。为此,需要建立健全群体性劳动争议整体联动机制的法律规范,对处置群体性劳动争议的主体、基本原则、工作机制及有关法律责任加以规范,以便各有关部门在处置群体性事件的过程中能够各司其职,各负其责,协同配合,迅速、有序地开展工作。

3.推进劳动仲裁和劳动诉讼体制改革,实现司法资源的合理配置和有效利用

如前所述,“一裁二审”的争议解决机制存在诸多缺陷,而群体性劳动争议的复杂性和突发性,决定了程序冗长的现行劳动争议解决机制根本无法适应其发展需要。因此,采取“裁审分轨、各自终局”的双轨制模式(18),应是我国群体性劳动争议解决机制改革较为理想的选择。在具体的制度安排上,又可分设只裁不审的法定仲裁制度和或裁或审的选择制度:(1)只裁不审的法定仲裁制度。可包含下列两类:小额纠纷和基准纠纷。小额纠纷,是指争议标的在法定标准以下的、以金钱的给付或免除给付义务为争议内容的纠纷。此类纠纷的处理,可以借鉴国外小额法庭或(19),规定一定标的额以下的纠纷实行强制仲裁、一裁终局制度。基准纠纷,是指因享受劳动基准法所规定的保护标准而产生的纠纷。劳动基准规定如工资、工时、安全生产条件等,均系劳动法中的强制性规定,权利义务关系明确,案件事实一般也比较清楚,具备快速处理的条件(20)。因此,考虑到群体性劳动争议的相对复杂性,建议在立法上明确规定, 10人以上的群体性劳动争议不属于只裁不审之列。(2)或裁或审的裁审自择。在法定仲裁范围之外的劳动纠纷,应该允许当事人自由选择,“或裁或审”,各自终局,给当事人自主选择的权利,并有利于缩短处理周期,降低处理成本,节省司法资源,实现程序的公平价值与效益价值的合理平衡,达到整个社会效益的最优化。

4.通过完善代表人诉讼制度、引入示范诉讼机制,改革群体性劳动争议诉讼机制

第一,完善代表人诉讼制度。首先,借鉴美国式集团诉讼的“退出制”和“默示授权”(21)方式。在这种方式下,原告是代表众多身份不确定的权利人提起集团诉讼,权利人之间不需要意见一致方可行动,通常情况下彼此都不认识,诉讼过程主要由集团律师进行操作,甚至连原告代表人都不必亲自进行诉讼。这样,集团诉讼中当事人一般不存在时间和空间上聚集的机会和可能,通常也就不会对社会的稳定构成威胁。其次,完善相关的配套规则。如对采用代表人诉讼制度的群体性劳动争议确定较普通民事案件更长且更灵活的审限制度;适当扩大代表人诉讼制度的适用范围,规定只要有共同的“事实问题或法律问题”即可适用等(22)。最后,加强人民法院对代表人诉讼的职权管理,包括加强对立案程序的控制以及律师胜诉酬金的管理,并对诉讼和解及其他当事人处分行为进行严格的司法审查,审查范围除通常的调解书的内容外,还应审查是否符合集团全体成员的利益和意志,赔偿是否适度等。

第二,引入示范诉讼制度(23)。虽然我国在立法上尚未规定示范诉讼制度,但人民法院在司法实践中适用的“个案先行判决”实际上是示范诉讼制的雏形(24)。通过示范诉讼制度解决群体性劳动争议的优势在于:其一,示范诉讼能通过对同类诉讼中一个或数个案件的审理,使示范诉讼的判决对于同类其他劳动争议之后诉讼在一定条件下具有拘束力。一方面,可以减轻法院的负担,节约司法资源,以避免发生裁判矛盾之情形,维护法律适用的统一;另一方面,亦可减少当事人于个别诉讼上劳力、时间、费用上的支出,从而用比较小的诉讼规模解决比较大的群体劳动争议中共通的事实或法律问题,扩大诉讼制度解决纷争的能力。其二,示范诉讼提供了同类纠纷解决的准据,这有助于社会大众对法律及其规制下的个人行为后果的预期,进而促进当事人裁判外解决纷争和预防群体性劳动争议的发生。基于上述分析,建议在立法上明确规定,在众多同类劳动争议中人民法院可直接选定或者由当事人协议选定其中一宗或几宗案件作为示范案件先行进行审理,示范案件的裁判结果可以作为其他同类争议的处理依据。同时,在具体制度设计上,要注意处理好示范诉讼与代表人诉讼制度的协调问题,以便更好地发挥两种制度各自的优点。

5.设立群体性劳动争议保障基金,建立群体性劳动争议应急处理机制

群体性劳动争议解决机制的受益人是处于社会底层的、真正意义上的弱势群体,其生存问题及权利救济尤为重要和迫切。因而,保障劳动债权的支付,避免部分群体性劳动争议案件中因支付主体缺位或支付资金缺乏导致劳动债权无法落实而引发的社会矛盾,必需构建群体性劳动争议应急处理机制,尽可能降低应急反应的时间成本和部门协同成本,防止事态扩大,减轻其对社会系统的伤害。构建群体性劳动争议应急处理机制中最重要的一环,是设立群体性劳动争议保障基金,在人民法院确定案件发生执行不能的情况下启动。基金主要来源于企业根据用工人数主动缴纳、政府预算拨款以及劳动监察部门的处罚所得。对于群体性劳动争议保障的基金来源、主要用途、监督使用等问题,应以立法形式予以严格规范。

6.开发司法服务功能,构建全方位的司法服务体系

司法权的重要特征是被动性。但对司法权被动性的过分强调,以司法为民为宗旨的人民司法所内在要求的主动服务功能反而隐晦不彰。司法的最终目的在于通过解决社会纠纷和矛盾,减少、避免、预防纠纷的发生,使社会呈现和谐有序的状态。同时,司法的职权管理——司法服务职能,亦是重构群体性劳动争议解决机制的法制保障,在群体性劳动争议解决机制运行中具有全程性的功能和意义。这就要求人民法院开发司法服务职能,构建全方位的司法服务体系:一是推行便民措施。“迅速地审判一直被当作诉讼制度的理想”(25)。因此,改进和完善立案工作机制,为群体性劳动争议开辟绿色通道,优先审判流程(26)并加强法律援助(27),均是司法为民、便民的应有之义。二是开展司法建议。针对群体性劳动争议多发的地区和行业,积极提供司法建议,促使当地政府和有关主管部门及时有效处理。通过加强对企业调解委员会的业务指导,并建立与劳动行政部门和仲裁机构定期沟通协调机制,强化群体性劳动争议诉讼解决机制与非诉讼解决机制的良性互动。三是延伸审判职能,加强劳动法律法规的宣传,普及劳动法知识,通过具体的诉讼活动进行广泛深入的社会启蒙,提高劳动者法律素质、增强劳动者运用法律武器保护自身权利的能力。恐笔力之未尽,将群体性劳动争议解决机制以结构图示例如下(28):

  四、余论:双重背景下的理性选择

本文研究的是和谐社会视角下的群体性劳动争议解决机制问题。但是,我们的研究并不限于此。我国劳动关系正面临着社会转型的摩擦和经济全球化的双重冲击。资本短缺和劳动力过剩成为制约经济发展的两大因素(29)。这也使劳动关系的调节与群体性劳动争议解决机制的构建处于受局限的两难境地。一方面,要发展经济,在相当一段长时间内,保持较低的劳动成本仍然是吸引外资和留住内资的重要且基本的条件。客观地说,这种取舍不完全取决于政府的选择,而是在很大程度上取决于我国与其他国家对资本的竞争程度(30)。另一方面,如果不关注劳工权益,劳资冲突演化为对抗,会导致严重的社会危机,会更大程度上影响经济的可持续发展。

我们的选择,应是在经济目标与维护社会公平及劳动权益保障之间求得平衡。因而,培育劳动关系平等主体、健全劳动法治与调节体系,使劳资间依法独立博弈,并通过协商与制约促进社会的和谐与稳定,这才是当前双重背景下的理性选择。

注释:

①王全兴:《劳动法学》,中国法制出版社2001年版,第13页。

②本文统计的群体性劳动争议以“件”为单位,并根据劳动者一方的人数统计涉案人数。

③周天勇:《劳动与经济增长》,上海人民出版社1994年版,第123页。

④李德齐:《建立劳动关系三方协调机制》,中国经济出版社1999年版,第67页。

⑤广州市中级人民法院民一庭劳动争议调研小组数据。

⑥如,郑尚元:《劳动争议处理程序法的现代化》,中国方正出版社,2004年版 ;黄进、 宋连斌、徐前权:《仲裁法学》,中国政法大学出版社2002年版;周林彬:《法律经济学论纲》,北京大学出版社 1998年版;徐智华:《 劳动争议处理几个疑难问题研究》,《中国法学》2003年第3期;黎建飞:《劳动法的理论与实践》,中国人民公安大学出版社2004版;常凯:《 劳动关系·劳动者·劳权——当代中国的劳动问题》,中国劳动出版社1995年版。

⑦代表人诉讼制度,是改革开放后我国民事诉讼法为适应民事纠纷群体化这一现实所建立的一种新型的诉讼制度。“代表人诉讼,又称群体诉讼,是指具有共同或同种类法律利益的一方当事人人数众多,且不能进行共同诉讼时,由其代表人进行诉讼的一种制度。代表人诉讼是由共同诉讼发展而来的,它并非单一的诉讼形式,而是由不同形式的多数人诉讼制度所构成,是解决群体性纠纷的诉讼制度的统称。从国外民事立法情况看,代表人诉讼主要有两种表现形式:一是集团诉讼,二是选定当事人,而产生最早影响最大的又首推集团诉讼。”引自章武生:《民事诉讼法新论》,法律出版社2002年版,第173页。

⑧江伟:《民事诉讼法原理》,中国人民大学出版社1999年版,第212页。

⑨2004年6月10日,《南方周末》发表“高尔宝事件受害者维权艰难”:南京市中级人民法院以不适合共同诉讼为由驳回由庆桂萍代表高尔宝1359名受害者提起的代表人诉讼。引自《南方周末》,2004年6月24日,第1063期。

⑩最高人民法院就证券虚假陈述民事赔偿案件发布的多个司法解释中,多次反复强调了有关慎用代表人诉讼制度的精神。如,2002 年1 月15 日发布的《关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》第4 条规定: “对于虚假陈述民事赔偿案件,人民法院应当采取单独或者共同诉讼的形式予以受理,不宜以集团诉讼的形式受理。”第6条规定:“有关中级人民法院受理此类案件后,应在3 日内将受理情况逐级上报至最高人民法院”。这些规定集中反映了我国法院目前处理群体性诉讼的基本政策走向,限制群体性诉讼进行的色彩很明显,代表人诉讼制度在司法实践中已更多地趋近于共同诉讼与合并审理,人数不确定的代表人诉讼实际上已基本被搁置不用。

(11)童兆洪:“从法院审理群体性案件的困境看政府职能完善的重要性”,载《中国党政干部论坛》2003年第10期,第33页。

(12)费孝通:《乡土中国·生育制度》,北京大学出版社1998年版,第58页。

(13)[古罗马]查士丁尼著:《法学总论》,张企泰译,商务印书馆1989年版,第1页。

(14)发端于20世纪90年代末、影响颇为深远的英国民事司法改革,其改革的最终成果——《民事诉讼规则》,把协助当事人对案件进行全部或部分和解以及鼓励当事人采取调解等替代性纠纷解决程序并促进有关程序的适用,作为法院管理案件的职责。据英国司法大臣办公厅2002年8月发布的《民事司法改革后续评估报告》,新的《民事诉讼规则》实施以后,就快捷审理制而言,开庭前和解或撤诉的案件比例由50%(1998年7月-1999年6月)上升至69%(1999年11月-2001年12月),而同期开庭审理的案件的比例则由33%下降到23%。引自The Lord Chancellors Department,Further Findings-A Continuing Evaluation of the Civil Justic Reforms,2002.在德国,2000年1月开始实施的《民事诉讼改革法》在民事诉讼中引入“原则上置言词辩论之前”的和解辩论来提高“不令人满意”的一审和解率。此外,为增加法庭与当事人之间的信息交流,法官必须命令当事人亲自出庭参加诉讼。引自[德]奥特马·尧厄尼希著:《民事诉讼法》,周翠译,法律出版社2003年版,第251页;German Bundestag,Explanatory Memorandum to the Draft of an Act to Reform the Law of Civil Procedure,14th Legislative term ,p.7.

(15)2004年9月最高人民法院副院长黄松有就《最高人民法院民事调解工作若干问题的规定》回答记者提问时指出:“调解结案更符合’司法公正’的实质要求。只有当事人自己最清楚纠纷的真相和他的利益所在,所以他们自愿选择的处理结果应当说是最符合他们的利益需求,也最接近当事人追求的实体公正。”

(16)朱超:“群体性劳动争议的预防消解与机制建设研究”,载《南京师大学报(社会科学版)》,2004年第4期,第37页。

(17)广州市白云区人民法院第一、第二法庭在所在乡、镇党委和政府的协调下,由综治委牵头,与辖区内的司法所、人民调解委员会构建基层维稳联动机制,两年来,成功调处“宏大爆破公司”48名群体性劳工赔偿纠纷案、“永平”百名工人群体性劳资纠纷系列案、“宝盈鞋厂”586名员工群体性劳动报酬纠纷案、“南国学院”建筑工地欠薪导致近300名工人上广清高速公路堵塞交通的群体性劳动争议案,有力维护了当地的社会稳定。

(18)广东省拟设立独立的劳动争议仲裁机构就是大胆的、极富创新意义的尝试。独立的劳动仲裁制度给劳动争议当事人更多的选择余地,既符合以人为本的要求,也体现了司法为民、意思自治的理念。引自王从烈:“我国和谐社会建设中的劳动争议解决机制重构研究”,载《宁夏社会科学》2008年第5期,第34页。

(19)香港小额薪酬索偿仲裁处的做法香港的小额薪酬索偿仲裁处设在劳工处,具有有限司法管辖权,主要受理申请人在10人以下,每人申请款项在8000 元以下的小额雇用索偿争议案件。小额薪酬索偿仲裁庭不允许当事人聘请律师,法庭不设书记员,在仲裁过程中不受民事诉讼、刑事诉讼证据规则约束,仲裁员自审自记,双方签字即可。小额薪酬索偿仲裁庭费用低廉,目的是提供简单、快捷、廉宜和独立的服务。

(20)2008年5月1日实施的《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》在这方面迈出了可喜的一步。该法第47条规定:“下列劳动争议,除本法另有规定的外,仲裁裁决为终局裁决,裁决书自作出之日起发生法律效力:(一)追索劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金,不超过当地月最低工资标准十二个月金额的争议;(二)因执行国家的劳动标准在工作时间、休息休假、社会保险等方面发生的争议。”

(21)我国代表人诉讼和美国集团诉讼的区别主要有二:其一,原告集团成员的确定方式不同。我国采用的是加入制,即权利人只有在法院公告期间到法院登记后才能参加到代表人诉讼中来。而美国适用的是退出制,即权利人如果没有在法院公告期间明确向法院申明退出,则视为参加了集团诉讼,不必另行起诉。其二,代表人的产生方式不同。我国代表人诉讼中的代表人必须是由当事人明确授权产生或由法院与多数人一方商定。而美国集团诉讼是以默示方式消极认可诉讼代表人的地位。

(22)如《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第7条规定:“发生劳动争议的劳动者一方在十人以上,并有共同请求的,可以推举代表参加调解、仲裁或者诉讼活动。”

(23)“示范诉讼”(Test case),亦有学者将其翻译为“试验性诉讼”。所谓示范诉讼,是指某一诉讼之纷争事实与其他(多数)事件的事实主要大部分相同,该诉讼事件经法院裁判后,其结果成为其他事件在诉讼上或诉讼外处理的依据,此判决可称为示范判决。引自沈冠伶著:“示范诉讼契约之研究”,载《台大法学论丛》第33卷第6期。

(24)2006年,北京市朝阳区人民法院在审理珠江绿洲业主诉开发商的案件中,因为小区业主这一方当事人是40多户居民,朝阳区人民法院选择其中一个有代表性的案件,先期审理然后进行判决,其余的案件比照此案进行处理。引自周媛媛、赵苒著:“法律移植的本土化适应中应注意的问题——从群体性纠纷的解决方式谈起”,载《法制与社会》2008年第3期,第65页。

(25)[日]谷口安平著:《程序的正义与诉讼》,中国政法大学出版社1996年版。

(26)2005年7月始,广州审理群体性劳动争议案件,采取下列优先措施:“一宽”:为解决时效过短这一维权的“瓶颈”问题,要求对60天仲裁时效作有利于劳动者的理解,从宽把握。“二不”:群体性劳动争议案件一律不预收劳动者的案件受理费和申请执行费。“三快”:即快立案、快审判、快执行,群体性劳动争议案件单独排定且必须当天立案,劳动者申请执行的群体性劳动争议案件优先执行。对于“三快”案件,通过专门标记绿色标识,进入绿色通道。此外,对于确实无法在正常工作时间出庭参加诉讼的劳动者,经其提出申请,可在夜间和节假日安排开庭。

(27)法律援助以事先审查当事人的诉讼主张是否具有胜诉可能性或合理性为前提,既有可能帮助劳动者获得司法救济,亦有可能筛除、至少不鼓励那些不必要的诉讼。

(28)其中,实体层面未详尽现有的立法,仅特别列出需要完善的法律。

(29)[美]萨尔·D·霍夫曼著:《劳动力市场经济学》,崔伟、张志强译,上海人民出版社1989版,第78页。

(30)朱超:“群体性劳动争议的预防消解与机制建设研究”,载《南京师大学报(社会科学版)》,2004年第4期,第38页。

摘自《法治论坛》第14辑

  广东省广州市中级人民法院·李娜 张华 陈丹

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