□ 李炳安 向淑青

和谐社会需要各种社会关系的和谐与稳定。劳资关系是最基本的社会关系,它的稳定和谐直接关系到和谐社会的建设。正如恩格斯指出,资本和劳动的关系,是我们现代全部社会体系所依以旋转的轴心。这迫切要求政府及时找准自身在劳资关系中的角色,对劳资关系实行政府干预。

国内有学者对海内外专家的研究成果作了系统的梳理,将政府在劳资关系中扮演着的角色概括为五种,简称为“五P”角色,即:第一,劳动者基本权利的保护者(Protector);第二,集体谈判与雇员参与的促进者(Promoter);第三,劳动争议的调停者(Peace-maker);第四,就业保障与人力资源的规划者(Planner);第五,公共部门的雇佣者(Public sector employer)。

从劳资关系发展的历史来看,政府的角色在不同经济发展时期也不一样。资本主义原始积累阶段,资产阶级为了巩固和发展资本主义生产关系,公开使用国家暴力颁布了一系列血腥恐怖的“劳工法规”,其行政职能在劳资关系上的表现就是政治统治职能的极端强化,用鞭打、烙印、酷刑等手段强迫劳工劳动,对劳工进行敲骨吸髓的压榨。自由资本主义时期受“夜警”理论的影响,政府在劳资关系上的角色是“守夜人”,反对对劳资关系进行干预,主张依靠市场这只“无形的手”来调节和引导劳资关系。进入垄断资本主义时期以后,资本主义所固有的矛盾日益尖锐,形成了干预主义的政府职能论,强调政府对劳资关系进行全面干预,以保证劳动市场秩序和劳动者的合法权利,并在收入及分配领域采取一系列福利措施。当代西方国家的行政职能在劳资关系上呈现出如下发展趋势:通过吸收工人参与管理,以缓和劳资矛盾、改善劳资关系,即政治职能中保持社会稳定的调节职能趋于加强,政府的综合协调劳资关系职能的强化与行政职能的社会化同步进行。

从国别来看,由于不同国家的历史背景和传统文化不同,其政府在劳资关系中扮演的角色亦有差别。执法问题上,美国突出的特点就是利用政府的力量,通过政府采购的方式,来影响和制约雇主的雇佣行为。德国通过劳动者的参与制,促进经济民主来达到对劳工权利的保障。欧盟及其成员国常将保障劳工权利的理念化作为开发与援助项目政策,如职业开发项目、生活援助项目等,通过社会化的方式来推动劳动法制的实现。

在中国,随着市场经济体制的逐步确立,行政化的劳资关系已为新型的市场化的劳资关系所取代,过去处于“主人翁”地位的劳动者开始以劳动力的所有者身份进入劳动力市场。但市场经济下的劳动者,在这特定的社会转换时期,尚未享有与资本权利相对应的权利,导致劳资关系矛盾凸显。政府应积极采取包括立法、执法、司法在内的各种措施来保障劳动者的各项权益以实现社会和谐稳定,应利用一切可利用的资源扩充就业渠道,改善劳动条件,防止劳动灾害。

具体来说,当前政府在劳资关系中应扮演如下九种角色:

一是劳工政策的制定者。政府依照法定的权限和程序制定劳动行政法规及规章以规范劳资关系,使劳资双方和各项劳动事务都有法可依,具体表现在对工资、工时、职业培训、保险福利、女职工和未成年人特殊保护和劳动者安全卫生等方面。政府以劳工政策为主要内容的行政立法及其他抽象行政行为对于完善我国的劳动法律体系是不可或缺的。

二是劳工权利的保护者。劳动者在劳资关系中相对于强大的用人单位或资方处于弱势地位,这往往会导致劳动者的合法利益得不到保护。作为社会公共利益保护者和社会公正代表者的政府有责任将劳资关系建立在尊重劳动者基本人权和各项劳动权利的基础上,使广大劳动者都能够分享社会进步和经济发展的成果,从而达到整个经济和社会的协调与和谐发展。温家宝总理作为政府首脑亲自为农民工维权,得到了整个社会的称赞和认同,也推动了全国各地形成治理欠薪的社会合力。随着科学发展观统领经济社会发展全局,政府保障劳工权利的手段必将得到进一步加强。

三是劳工就业的促进者。社会稳定在很大程度上取决于良好的就业状态,也决定了政府在就业问题上负有重大责任。就业已不是个人的私事,要求政府依靠公共权力以积极作为的方式来促进、保障就业权的实现,并采取积极步骤推动市场由放任的“自由市场”(free market)向有控制的“社会市场”(social market)发展。建立健全公共就业服务体系,提高公共就业服务的质量和效率;完善经济结构,避免低劣性就业;维护劳动市场秩序,营造公平竞争的就业环境;促进残疾人员的职业康复,扶助特殊社会群体就业等已成为各国政府在就业促进中的重要责任。目前,就业促进法已经被列入2007年全国人大常委会的立法规划,为就业促进建立了长期有效、相对稳定的制度保障。

四是劳动法制的践行人。根据我国劳动法的规定,国家机关、事业组织、社会团体和劳动者以劳动合同形成的劳动关系,由劳动法来调整。因此,政府本身也是用人单位,使用着大量的劳动力。虽然作为劳动法的特别法——《国家公务员法》专门调整国家公务员的劳动关系,但劳动法仍然有着直接重大的影响。处于这个角色中的政府即是雇主,是劳资关系的一方当事人,作为法治的推行者,理应恪守现行劳动法律法规,自觉接受劳动法律规范的调整。

五是劳动安全的守护神。劳动者是人。为劳动者提供劳动安全保护是法治社会对政府的必然要求,也是政府维护社会稳定和发展的现实需要。代表劳动者利益的劳动权与代表雇主利益的产权构成了市场经济的现代企业的基本权利结构,由于流动性差的劳动力对流动性强的资本的依附性,使得用人单位的谈判能力相对于劳动者来说居于强势地位,导致“骄傲”的资本经常肆无忌惮地将劳动者视为获取利润的工具,视劳动者为非人、下人或物质,吞噬劳动者的各项权益。在这里,国家首先应当突出和保护的是劳动、劳动者,保护劳动者的生命安全和身体健康。因为,“劳动是生产的真正灵魂”。

六是人力资源的开发管理者。人力资源的开发是国家竞争优势的关键,也是实现再就业的重要一环。因此,人力资源的开发与管理又成为政府的一项突出职能,政府应该以挑战的眼光来回应这个问题。目前,我国企业迫切需要扩大企业规模,尽快形成和发展一批拥有自主知识产权、主业突出、核心能力强、具有国际竞争力的大企业和企业集团。而这一切,全体社会成员整体素质的提高是前提,人才是关键。各级政府只有实现人力资源的有序开发、科学管理,才能避免低劣性就业的恶性循环,促进高质性就业,才能建立起我国的人力资源竞争优势,为社会发展和经济建设提供人才保证。

七是劳动基准实施的监督者。政府对劳动基准的实施进行监督和监察是国家公权介入、平衡和补救强弱主体内在矛盾而建立起来的一项法律制度,是为了保障劳动者而实施的强制性手段。因此,劳动与社会保障部的主要职责就是代表国家行使劳动的监督检查职权,对劳动基本标准组织实施和监督检查,并监督地方劳动和社会保障部门的监督工作。

八是劳动争议的调停者。劳动行政部门不仅行使自身的行政权,而且还享有一定的司法权。劳动行政司法行为是一种按照准司法程序建立起来的特殊具体行政行为,通过审理和裁处劳动争议或纠纷,以影响劳动者和用人单位之间的权利、义务关系,如劳动仲裁、调解行为等。劳动行政司法行为能够及时、便捷、专业化地解决纠纷,能有效防止矛盾激化,化解劳资矛盾,保持社会稳定,促进社会和谐。

九是劳资和谐的倡导人。构建和谐社会,就是要理顺、优化社会主义市场经济中的各种社会关系。劳资关系作为一种核心的社会关系,对政治、经济、文化所体现的社会关系具有直接的对应性影响。党和政府已充分认识构建和谐劳资关系对构建和谐社会的意义,根据时代的发展、社会的进步、改革的深化,以创新的理论推动劳动领域工作的创新、发展,并不断提出新的要求,以引领劳资关系的发展方向。在实践中正在努力建立规范有序、公正合理、互利共赢、和谐稳定的新型劳资关系,不断增进生产者、经营者与劳动者的理解与合作,努力实现劳资关系双方共赢,形成共谋发展、共创美好生活的良好局面。

(作者:福建师范大学法学院教授)

本文发表在《中国党政干部论坛》2007年第6期

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