本文原名《中美社会养老保险体制结构比较》,2005年原文入选中国首届社会保障国际论坛特邀论文)

作者:董登新教授,武汉科技大学金融证券研究所所长,中国养老金融50人论坛核心成员。

中国和美国是世界上最大的两个经济体,二者在社会养老保险模式上有着惊人的相似,美国实行的是“部分储备的现收现付制”,其本质却是部分积累制;中国名义上实行的是部分积累制,而实际上却是现收现付制。我们通过比较发现,美国经验对中国社会养老保险体制改革具有很强的现实意义和借鉴价值。

自美国社会保障法颁布以来,80多年的实践已经证明:美国的社会养老保险模式是一种比较成功的、适当而稳健的模式。与“极左”的福利国家模式相比,美国模式更加轻松而有效率;与“极右”的完全积累模式相比,美国模式则更加稳健而安全。

中国和美国作为世界上经济体量最大的两个大国,美国是发达国家中人口最多的国家,中国则是欠发达国家中人口最多的国家,两国国土面积大体相当。在社会养老保险制度上,两国均为“部分积累制”模式。然而,美国的市场经济十分发达而成熟,而我国的市场经济则尚处在起步阶段,通过中美两国社会养老保险体制的比较,分析两国在社会养老保险体制框架、覆盖范围、筹资模式、退休年龄、给付标准、收入检测、税收待遇、捆绑家庭福利、社保基金投资与管理、财务预算模式等方面存在的共性与个性,这将对我国正在进行的养老保险体制改革与设计具有十分重要的借鉴价值和参考意义。

一、养老保障体系基本框架

美国人的养老保障体系被形象地比喻为“三条腿的板凳”。第一条腿是政府设立的社会养老保险与社会安全网(统称公共养老金),它是美国人养老保障的“精神支柱”;第二条腿是雇主设立的私人养老金(有些国家也称企业年金或职业年金),以401(k)及IRA为代表,这是美国人养老保障的“载重主体”;第三条腿则是家庭或个人的储蓄与投资,包括储蓄存款、证券投资、人寿保险、以房养老等形式,它是美国人养老的自我保障部分。这种多元化的、多支柱的养老保障体系极大地分散了国家(政府)养老负担的社会风险。

相比之下,我国现行的养老保障体系主要是由政府责任下的社会保险与社会救助来支撑的,雇主责任下的补充养老(企业年金或职业年金)基本缺位,或者说发展严重滞后,这是我国社会养老保障的最大短板之一。其主要原因有三:第一,我国社会保险起步晚、转制成本与历史欠帐较大,社保名义缴费率过高,社保扩面及提高征缴率任务艰巨,雇主与雇员的补充养老意识仍很淡漠;其二,我国产业结构仍较落后,企业创新能力不足,产品附加值不高,企业整体盈利能力不强,雇主对人力资本及雇员福利重视不够。此外,我国虽已步入中等收入国家行列,个人自我保障及商业保险意识还较弱。因此,我国养老保障过度依赖社会养老保险,财政压力和风险正在增大,我们必须大力发展雇主责任下的补充养老金制度。

二、社会养老保险覆盖范围

美国的社会养老保险计划是一个捆绑式的复合计划,名叫OASDI(即老年、遗属、残疾保险)。它不仅包括了养老保险,而且还包括了基于养老保险的遗属保险和残疾保险。或者说,美国人的社会养老保险既包含了参保人自身的养老保险,又包含了参保人的配偶(含已离异前配偶)、未成年子女(含成年残疾子女)、父母(由参保人赡养的)、遗属(参保人死亡后留下的家属)等人群的连带养老保险。(具体内容见下述第八部分)

OASDI是一个强制性的社会保险计划,它从建立开始就是以税代费、全国统筹,并直接由联邦政府在全美范围内统收统支。不过,OASDI也经历了一个不断“扩面”的过程,其覆盖对象从1935年立法规定的工商业工人到现在的全国统一、全员覆盖,凡是能获取一定数额工资(含自雇者收入)的劳工,都必须参加OASDI计划,并依法缴纳社保税。具体而言,OASDI覆盖人群包括私人企业雇员,非营利性组织(宗教、慈善、医疗和教育)的雇员,州和地方政府的雇员,联邦文职雇员,现役军人,自雇者(即自由职业者或称个体户),农场工人,家庭工人,收取小费的雇员,牧师,铁路工人,国外就业者等。

在我国,社会养老保险计划也是一个强制性计划,但它的覆盖范围被分割成碎片状,大体可划分为四类体制人群:(1)城镇职工基本养老保险只覆盖城镇企业职工,这是中国社会养老保险改革的目标模式和标准版本,目前主要在城镇各类企业推行。(2)城乡居民基本养老保险,则主要覆盖农民及没有工作或单位的城镇居民。(3)在城镇工作的农民工,要么选择参加新型农村养老保险,要么选择参加城镇职工基本养老保险,二者只能选其一。(4)机关及事业单位的职工,正在并入城镇企业职工基本养老保险制度,中央决定从2014年10月1日开始执行。

显而易见,在养老保险的覆盖范围上,中美两国均采用了“选择性原则”而非“普遍性原则”,并且两国均以“工薪者”作为优先覆盖的选择对象。这一共性也将构成两国养老保险模式彼此借鉴的制度基础。

三、社会养老保险融资模式

美国OASDI计划从诞生开始,就是以工薪税(payroll tax)的形式——OASDI税来筹资的,它由雇主及其雇员各缴付一半的税金,全部放入社会保障信托基金,不设个人帐户。自1990年以来,OASDI总税率一直固定为12.4%,雇员与雇主各缴付6.2%。相应地,自雇者则需要缴付12.4%的工薪税。由于OASDI是采用征税方式来融资的,因此,它的强制性有法律保证,实施起来更为威严有效。

OASDI计划是一种国家福利计划,为了防止在退休给付上的两极分化、差距过大,美国在社保税征缴环节就设置了“限高保低”的机制,比方,应税年收入上限由国税局(IRS)每年动态制定并公布,例如,2015年OASDI税的最大应税年度工资基数限制为118500美元。也就是说,在2015年,雇员年度工薪超过118500美元的,最多只按118500美元缴付OASDI税,超过这一限额的工薪收入部分不得缴纳OASDI税。相反,对农业工人、家庭工人、自雇者等均设定了不同的最低应税年收入门槛,若低于这一门槛收入,则不能参与社保缴税。

相比之下,我国的社会养老保险的筹资模式则不同,它主要是通过缴费(而非税收形式)来筹资,它同样具有强制性,但由于缴费不如纳税那般严格而存在较大的随意性,经常存在雇主有意少缴、漏缴或不缴养老保险费的现象。目前我国养老保险缴费规则是:雇员缴费比例为本人缴费工资的8%,雇主缴费比例则要求一般不超过企业工资总额的20%。按2006年开始做实个人账户的要求,雇员缴费将全部进入“个人账户”,雇主缴费则全部进入“统筹账户”。此外,我国自雇者的总费率单独设定为20%,其中,12%放入统筹帐户,而8%放入个人帐户。目前,我国并未设定养老保险缴费工资的最高、最低绝对限额,但有相对限制标准,即职工缴费工资最高标准是所在县(市)上年度社会平均工资的300%,同时,职工缴费工资的最低标准则是上年度县(市)社会平均工资的60%。从表面上看,我国社会养老保险名义费率很高,但由于中小企业和非正规就业人员实际参保率较低,而且缴费水平更低,因此,全体雇员及雇主的实际缴费率(社保负担)仍很低。

四、法定退休年龄规定

何时才能退休并开始领取养老金,美国规定了三个年龄界线:一是正常退休年龄;二是提前退休年龄;三是推迟退休年龄。正常退休年龄的标准是动态的(目前为66岁),只有达到正常退休年龄的人才能获得完全的退休给付;最早可退休年龄为62岁,提前退休者只能获得低于正常退休的给付;相反,美国鼓励自愿延迟退休,凡是延迟退休者,均能获得高于正常退休年龄的退休给付,最大可奖励延迟退休年龄为70岁。

美国正常退休年龄表

出生年份

法定退休年龄

1937年及以前

65岁

1938

65岁+2个月

1939

65岁+4个月

1940

65岁+6个月

1941

65岁+8个月

1942

65岁+10个月

1943-1954

66岁

1955

66岁+2个月

1956

66岁+4个月

1957

66岁+6个月

1958

66岁+8个月

1959

66岁+10个月

1960年及以后

67岁

注:摘自美国社会保障局网站

为了应对人口老年化及长寿风险,世界各国延长法定退休年龄已成为大趋势,并呈现出了两大特点:一是男女退休年龄趋向一致;二是退休年龄不断延长。目前,西方国家的法定退休年龄大体在65岁左右。目前我国法定退休年龄的具体规定是:男职工为60岁;女干部55岁,女工人50岁,特种女工45岁。由此可见,我国现行的法定退休年龄还有较大延长的空间,考虑到女性人口平均预期寿命长于男性,我国也可以将男、女退休年龄调整统一并进一步延长。目前,我国人社部已决定最迟于2017年公布延迟退休年龄的具体方案。

五、养老金给付标准及物价因素调整

美国养老金给付计算有一套完整而系统的方法,其大致操作步骤如下:

第一步,将雇员全部工作年限的各年度工薪收入按同一基期指数化,即可得到雇员各年的指数化收入(Indexed earnings);

第二步,选择35个最大的年度指数化收入相加总后,除以35(年),再除以12(月),即得到雇员月平均指数化收入(AIME);

第三步,根据每年公布的两个拐点(bend points)数据,通过“三级超额累退”法计算,即可得到基本保险额(PIA)。这便是每月支付给在正常退休年龄退休的雇员的养老金基本额度。

第四步,为了保证物价上涨不影响退休者的养老金购买力,美国从1975年开始构建了生活费用自动调整机制(cost-of-living adjustments,COLAs),使养老金给付随物价涨幅而同步调整。

目前,我国城镇职工基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准=【(上年度职工月平均工资+工作期间本人指数化月平均缴费工资)/2】×1%×缴费年限;60岁退休者的个人账户养老金月标准为本人账户储存额除以139。而在退休金水平调整上,我国并未完全与物价指数挂钩,而是采用行政性命令进行一次性调整,这种调整尚未能制度化、规范化。

六、养老金给付的充足性衡量

养老金给付标准的高低,以及养老金给付是否充足,这是一个十分敏感的问题。美国学者认为,至少有以下三种标准可以衡量养老金给付的充足性:

(1)给付替代率。即雇员第一笔OASDI退休给付与退休前收入的比率。这一指标既可以用总收入来计算,也可以根据税费调整后净收入来计算。替代率表明退休给付在何种程度上保证退休雇员的生活水准与退休前相当。据统计,在正常退休(65岁)的美国老年人中,平均收入者所获OASDI给付的替代率为40%左右;低收入者替代率为60%左右;高收入者替代率为25%左右。根据人社部统计,目前我国城镇职工基本养老保险给付的替代率为66%左右,从数字上看,似乎我国的养老金给付要远比美国充足,其实不然。因为美国养老金给付还有很重要的另外一个“补充”,这就是美国庞大规模的私人养老金计划。相反,我国目前尚缺这一重要部分,因此,我国社会养老保险给付的替代率应当逐渐向企业年金或职业年金分流共担。

(2)在获得OASDI给付人群中的贫困人口比重。比方,在65岁及以上领取OASDI给付的退休人口中,贫困人口所占比重。这一指标过大,则意味着在正常退休老年人口中存在着相当部分的一类人,他们虽然在领取养老金给付,但却仍无法解决温饱,并处于贫困之中,这说明退休金给付水平过低,或者说给付不充足。

(3)在获得OASDI给付人群中申请低保的人口比重。一般地,退休金给付应该能够满足退休者及其家庭的基本生活需要。如果退休者在领取OASDI给付的同时,又在申请社会救济,则说明养老金给付不足。从整个社会来讲,在领取OASDI人群中,如果申请社会救济的人群比重过高,则表明社会养老保险给付整体水平偏低或不足。

上述三个指标对于养老金给付标准的制定及其充足性衡量,是值得我们借鉴和思考的。

七、退休给付中的“收入检测”与税收待遇

为了体现OASDI计划的社会适当性,联邦立法规定,对于OASDI给付必须经过收入检测程序,并在此基础上重新额定给付标准。这一限制主要针对办理提前退休手续后、再继续工作的退休人员。如果退休后的工作收入超过一定的限额,则从退休给付中扣减一定数量。但达到正常退休年龄后继续工作的,则不受这一条款的限制,他们的退休金给付不需要进行收入检测。

换句话讲,从62岁到66岁之间退休的人员,当他一边提前退休领取养老金,而另一边却仍在继续工作时,则需要酌情扣减他的养老金发放数量。美国对提前退休设有双重惩罚,一是按正常退休给付打折;二是提前退休后继续工作的,还要从退休金给付中再次作扣减。理由是:既然你因故“提前”退休了,就应该是真正意义上的退休(不再工作)。否则,就有悖提前退休的“游戏规则”。

此外,美国的OASDI给付是需要缴纳联邦所得税的。这一规定是根据1983年社会保障法修正案而制定的。当时规定,凡个人申报纳税的,含OASDI给付在内的综合收入超过25000美元的,其OASDI给付的至多50%要作为应税收入计征缴纳联邦所得税;凡夫妻联合申报纳税的,含OASDI给付在内的综合收入超过32000美元的,则其OASDI给付的至多50%要作为应税收入缴纳联邦所得税。该笔税金直接记入OASDI信托基金中。

1993年再次立法规定:凡个人申报纳税的,含OASDI给付在内的综合收入超过34000美元的,其OASDI给付的50%——85%要作为应税收入计征联邦所得税;凡夫妻联合申报纳税的,含OASDI给付在内的综合收入超过44000美元的,则其OASDI给付的50%——85%要作为应税收入缴纳联邦所得税。该笔税金不再记入OASDI信托基金中,而是记入HI(医院保险)信托基金。

美国OASDI给付要进行“收入检测”,并需缴纳个人所得税,这是社保再次“均贫富”、缩小给付差距的做法,不过,由于设定了起征点和免征额,实际上只有不足10%的美国退休者的退休金需要缴纳个人所得税。目前,在我国的养老金给付没有收入检测,也不必缴纳个人所得税。

八、社会养老保险中的妇女及孩子福利

美国社会养老保险制度设计的一个重要动机,就是确保家庭团聚与稳定。从某种意义上讲,家庭的稳定是社会保障的有力支持。相反,如果家有残疾、离异、遗属、未成年小孩子,则该家庭收入就会受损,甚至经济无保障。因此,在美国OASDI计划中充分体现了对家庭亲情的照顾。OASDI是一个复合式养老计划,一个家庭只要有一个主要成员(多为丈夫)参加了该计划,则他本人及其配偶、离异前配偶、遗孀,以及残疾子女和未成年孩子,均可有条件的获得OASDI给付。

以丈夫作为家庭主要创收者为例,可以区分为两类不同的给付待遇:

第一类情形的待遇:只要丈夫参加了OASDI计划,并且满足正常退休的“完全给付资格”,则其家庭成员可以同时享受由他带来的“捆绑式”按月发放的福利待遇。这些连带的受益人群包括:(1)达到正常退休年龄的妻子(即使她一辈子不工作);(2)有16岁以下子女需要抚养,或是照看在22岁之前残疾的任何年龄的子女的配偶;(3)18岁以下的未婚子女;(4)18岁以上的未婚残疾子女(在22岁之前严重残疾的);(5)与其维持婚姻10年以上、离异未婚的前配偶。这五类人群每人均可以按月领取基于丈夫(或父亲)退休给付的50%,但这种挂靠的全体成员的总给付则是有上限控制的。

第二类情形的待遇:如果丈夫参加了OASDI计划,但由于参保人未到正常退休年龄而早逝的,则其家庭成员(含维持10年以上婚姻的离异未婚前配偶)可以同时享受由他带来的“捆绑式”福利待遇。这些连带的受益人群包括:(1)18岁以下的未婚子女;(2)未婚伤残子女(22岁前致残且未愈);(3)抚养有16岁以下子女的在世配偶(包括照看残疾子女);(4)需要赡养的62岁以上的老父母;(5)60岁以上的遗孀;(6)50——59岁间的残疾寡妇。前四类人群每人可按月获得死者收入给付的75%;后两类人群每人可按月获取给付的71.5%,第五类人群若达到正常退休年龄可获得死者月给付的100%。

目前,我国社会养老保险名义上只保障参保者本人的退休给付,但实际上较高水平的养老给付替代率,应该已经考虑到了其家庭成员的基本生活需要问题,不过,毕竟我们的体制尚不能按“人头”明确绑定家庭成员进行连带照顾。因为我们目前的整体社会保障水平还不够高,法律也未列举明示这些细节性规定。

九、社会养老保险基金的投资与管理

在美国,由于OASDI计划是联邦统筹的,因此,州及地方政府没有管理的义务和权利。OASDI信托基金由联邦政府直接掌管,并由一个信托基金托管委员会来具体掌握、监督和投资。美国现行的信托基金托管委员会由6个成员所构成。其中,4个成员由他们在联邦政府中的位置自动担任,这4个成员是:(1)财政部长(管理托管人);(2)劳工部长;(3)健康与人力资源部长;(4)社会保障局长。另外2个成员则由总统指定,并由参议院认定,这是根据1983年社会保障法修订案要求的。这2个成员的任期为4年。

在美国这样一个崇尚个人主义、自由主义、反集权、反垄断的国家,居然能将OASDI做到联邦政府统筹,这是一个奇迹!虽然美国有着世界上最发达、规模最大,而且收益相对稳定的证券市场(尤其是发达的股市),但OASDI信托基金却始终不允许“入市”,只能购买财政部内部发行的特别债券,这是另一个奇迹!美国社保基金不入市,主要有两个理由:一是美国政府认为社保基金安全性最重要,入市有风险,只能购买国债或存入银行;二是美国大众认为庞大的联邦社保基金入市,有悖于市场的自由竞争与公平,甚至会带来政府对私人经济的操纵与控制,因此,社保基金“入市”是美国民众所不能接受的。

在我国,社会养老保险计划虽然名义上实现了省级统筹,但实际上仍为县(市)统筹,我国社会养老保险收支呈现了三级准备账户。一是县(市)级收支准备账户;二是省级调剂准备账户;三是“全国社会保障基金”账户。在三级账户中,省及县两级账户大多存在较大的现实收支缺口,只有中央掌管的全国社会保障基金账户是净盈余的。为了规范管理,国务院规定对于省县两级账户要实行收支两条线:社保经办机构除留足2个月的支付费用外,应全部购买国债和存入专户。不过,目前我国立法已决定让地方社会保险基金“入市”投资。

相比之下,全国社会保障基金则比较超然。其资金来源主要包括中央财政预算拨款;国有股减持收入或国有股划转资产;经国务院批准的以其他方式筹集的资金;投资收益。全国社保基金投资的范围则较广泛,除了银行存款、买卖国债外,它还能投资所谓的“其他具有良好流动性的金融工具”,包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。此外,还有直接参股先例。

十、社会养老保险财务预算模式

美国社会养老保险是全国统筹、联邦统管。在财务预算模式上,自从1983年以来,美国开始采用“部分储备融资”模式,现行的OASDI计划在形式上仍为现收现付制,但实质上属于“部分积累制”模式。不过,它的“部分”积累不是通过“个人账户”来实现的,而主要体现在OASDI信托基金的“非充分性”储备原则中。它采用10年和75年的“滚动”精算,从动态意义上,借用现行的“部分”超额积累去抵补未来的可能“缺口”。正因如此,从克林顿政府到现在的小布什政府,他们一直企图从OASDI中分解出一个独立的“个人账户”用作私有化运作,并以此体现真正意义上的“部分”积累。但它至今仍只是一个美丽的设想而未能付诸实施。

目前,我国社会养老保险制度不但多轨运行,而且只能实行形式上“省级统筹”、分散管理。对于“统帐结合”的部分积累制,以及空帐运行的“个人账户”,是否需要重新设计定位,民间和学界存在较大分歧。争议焦点主要集中在两个方面:一是关于个人帐户的前途问题,有人主张做实个人帐户,有人主张改做名义帐户,更有人主张废除个人帐户;二是关于“统帐结合”的部分积累制,是否需要回归美国式的现收现付制?

不过,我国社会养老保险制度的两次转制成本及历史欠帐仍无法精确估算:一是1997年城镇职工基本养老保险全国推行时,有大约2000万“老人”和6000万“中人”,他们的工龄全部被视为“缴费工龄”,这既是转制成本,也是历史欠帐;二是2014年机关及事业单位5000万职工转入城镇职工基本养老保险制度,他们的工龄全部视作“缴费工龄”,这又是一个巨大的转制成本或历史欠帐。正是这一巨大的历史欠帐,导致个人帐户空帐运行、无法做实。但有一点可以肯定,我国社会养老保险最终必将走向城乡一体化、全国统筹的大一统模式,至于是不是需要“社保费改社保税”、是不是需要回归现收现付制,则是另外一码事。

注:作者本文原名《中美社会养老保险体制结构比较》,入选2005年中国首届社会保障国际论坛特邀论文,参见会议论文集《和谐社会与社会保障》,中国劳动社会保障出版社,2006年9月出版。本文是十年后的再次修订版。

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