【案情】
原告:石家庄市侨美建筑装饰工程有限公司。
法定代表人:陈泉州,董事长。
被告:河北省石家庄市劳动局。
法定代表人:孔志英,局长。
第三人:王二夫,男,1951年10月1日出生,汉族,河北省新乐市人。
1998年7月1日晨五时许,本案第三人王二夫从所住正在施工的楼房去食堂吃饭,在路过楼内水暖管道地沟时,踏翻横在沟上木板而摔倒受伤。后王二夫与石家庄市侨美建筑装饰工程有限公司发生劳动争议,向石家庄市劳动争议仲裁委员会申请仲裁。1998年7月27日,石家庄市劳动争议仲裁委员会委托石家庄市劳动局对王二夫是否工伤进行认定,石家庄市劳动局于1999年2月8日对王二夫做出了“应按因工处理”的认定结论。石家庄市侨美装饰建筑装饰工程有限公司不服石家庄市劳动局对第三人王二夫所做工伤认定结论,向石家庄市长安区人民法院提起行政诉讼。
原告石家庄市侨美建筑装饰工程有限公司诉称:我公司施工工地搭有临建房屋,而王二夫不听从领导劝告,擅自住进正在施工的楼房内。1998年7月1日早上5时许,王二夫去吃饭时,路过楼房内水暖管道地沟,将搭在水沟上木板踏翻摔伤,其受伤是他本人责任造成的,公司无任何过错,且王二夫摔伤不是发生在工作时间,不应享受工伤待遇。故请求法院撤销石家庄市劳动局1999年2月8日对王二夫做出“应按因工处理”的认定结论。
被告石家庄市劳动局辩称:1998年7月27日,石家庄市劳动争议仲裁委员会委托我局对王二夫进行工伤认定。我局根据劳部发(1996)266号《企业职工工伤保险试行办法》第八条第四项及全国总工会劳动保险部《关于劳动保险问题解答》(1964年4月)第七条的规定,王二夫受伤符合工伤认定条件,我局于1999年2月8日对王二夫做出了“应按因工处理”的认定结论。根据劳部发(1996)266号《企业职工工伤保险试行办法》第五十五条及劳办法(1996)28号《关于处理工伤争议有关问题的复函》第二部分的规定,原告石家庄市侨美建筑装饰工程有限公司不能对我局提起行政诉讼,请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人王二夫意见:石家庄市劳动局对我做出的工伤认定结论事实清楚,证据充分,应予以维持。
【审理】
石家庄市长安区人民法院经审理认为:第三人王二夫受伤,是由于他去吃饭时不小心踏翻横在沟上木板所致,并不是在建筑施工过程中摔伤所致。被告石家庄市劳动局把休假时间认可为生产工作时间,扩大了工伤认定的条件,不符合劳部发(1996)266号《企业职工工伤保险试行办法》第八条第四项的规定,第三人王二夫受伤不应属于工伤认定范围被告石家庄市劳动局对王二夫所做工伤认定结论事实不清,且工伤认定结论没有告诉双方当事人复议权和诉权,违反了法定程序。被告石家庄市劳动局主张原告石家庄市侨美建筑装饰工程有限公司不应对其提起行政诉讼,是对劳部发(1996)266号《企业职工工伤保险试行办法》第五十六条规定的错误理解,本院不予采信。基此,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第一、三款的规定,该院于1999年9月9日作出判决如下:
撤销石家庄市劳动局1999年2月8日(98)石劳裁鉴字第123号鉴定委托书对王二夫做出的“应按因工处理”的认定结论。
诉讼费八十元由石家庄市劳动局负担。
一审判决后,石家庄市劳动局及第三人王二夫不服,向石家庄市中级人民法院提起上诉。
石家庄市劳动局的上诉理由主要是:我局认定王二夫受伤按因工处理,是正确的,我局受仲裁委委托进行工伤认定,并回复仲裁委,一审判定我局违反法定程序是错误的。我局进行工伤认定是为仲裁委办案提供依据,属于仲裁参加人身份参与仲裁活动,不应成为行政诉讼的被告。王二夫的上诉理由主要是:本案不属于行政案件。石家庄市侨美装饰工程有限公司答辩理由是石家庄市劳动局认定王二夫为工伤认定错误,适用法律不当,一审判决以石家庄市劳动局为被告主体正确。
庭审中对王二夫摔伤的时间、地点诉讼各方当事人均无异议,对是“谁安排王二夫住在施工楼内”上诉人王二夫与被上诉人石家庄市侨美建筑装饰工程有限公司说法各异,并提出相反的证言,对此石家庄市劳动局不能当庭举证。
石家庄市中级人民法院经审理认为,石家庄市劳动局受石家庄市劳动争议仲裁委员会委托对王二夫做出的“应按因工处理”的认定结论,是劳动局依法行使行政管理职责的活动,其行政行为是可诉的具体行政行为。根据劳动部发(1996)266号《企业职工工伤保险试行办法》第五十六条“工作职工及其亲属或者企业,对劳动行政部门作出的工伤认定和工伤保险经办机构的待遇支付决定不服的,按照行政复议和行政诉讼有关法律、法规办理”的规定及《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条受案范围的规定,本案属于行政诉讼的受案范围,石家庄市劳动局应为适格被告。上诉人石家庄市劳动局,上诉人王二夫认为本案不能够提起行政诉讼,石家庄市劳动局不应成为被告的上诉理由不能成立。石家庄市劳动局在对王二夫作出工伤认定的具体行政行为中认定石家庄市侨美建筑装饰工程有限公司未给王二夫提供安全住所,致使王二夫住在存在严重不安全隐患的在建楼房内,造成摔伤,以上事实缺乏证据,庭审中没有提交有关证据材料,其所作出的工伤认定属事实不清,证据不足,本院不予确认。一审判决撤销石家庄市劳动局1999年2月8日以(98)石劳裁鉴字第123号鉴定委托书对王二夫做出的“应按因工处理”的认定结论是正确的。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,该院于1999年12月30日作出判决:
驳回上诉,维持原判。
【评析】
本案争议的焦点主要有以下三个:
一、本案是否属于行政诉讼?
行政诉讼是指人民法院基于公民、法人或其他组织的请求,对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为的合法性进行审查并作出裁判,解决行政争议的诉讼活动。行政诉讼具有3个方面的主要特征:其一,提起诉讼的是作为行政管理相对一方的公民、法人或其他组织(起诉主体);其二,行政主体是具有国家行政管理职权的行政机关、组织及其工作人员(被诉主体或行政主体)。确认这种可诉行为主体的关键在于是否具有国家行政职权。“国家行政职权”的表述,是为了与私权以及其他社会组织、企业的行政管理权相区别;其三,起诉针对的是行政主体作出的与行使行政职权有关的行政行为(被诉行为)。其中,既包括法律行为,也包括事实行为;既包括作为,也包括不作为;既包括单方行为,也包括双方行为。行政诉讼解决的只是行政争议的一部分,主要是行政机关在对外管理中和相对人之间因行政行为的合法性发生的争议。行政诉讼上的行政机关,是指依法成立的政府部门,包括法律法规授权的组织。本案中的原告是受劳动局行使行政管理职责所指向的行政管理相对人,石家庄市劳动局是国家一级行政机关,它所做出的工伤认定结论,是其依法行使行政管理职权的活动。因此,原告对石家庄市劳动局所提起的诉讼,属于行政诉讼,且符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条及最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释(以下简称“解释”)的有关规定。

二、石家庄市劳动局能否成为行政诉讼的被告?
行政诉讼的被告,是指公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼,而由人民法院通知应诉,并受人民法院裁判拘束的行政机关或法律法规授权的组织。行政诉讼的被告应具备如下条件:1.须是具有行政诉讼权利能力的行政机关和组织;2.须在具体行政法律关系中行使行政职权并作出具体行政行为;3.必须是其具体行政行为被原告所指控并经人民法院通知应诉。本案中的原告起诉的是石家庄市劳动局,主要是对劳动局所作的“工伤认定结论”不服,石家庄市劳动局是国家法定的一级行政机关,具有行政诉讼权利能力;劳动局作为劳动法的执法主体单位,在执行劳动法的过程中,是处于管理者的地位,原告处于被管理者的地位,石家庄市劳动局依照有关法律、法规行使工伤认定权,从而做出了“工伤认定结论”,是在本案行政法律关系中行使国家行政职权的行政机关;根据《企业职工工伤保险试行办法》第五十六条规定:“工伤职工及其亲属或者企业,对劳动行政部门作出的工伤认定和工伤保险经办机构的待遇支付决定不服的,按照行政复议和行政诉讼的有关法律、法规办理。”且本案原告已经对该劳动局提起行政诉讼,并经人民法院依法受理,故石家庄市劳动局应该成为本具体行政诉讼的适格被告。

三、本案具体行政行为是否合法?
(一)《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。”何谓“具体行政行为”根据该案审理裁判时所适用的原《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》(以下简称“意见”)第一条规定,具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权,针对特定的公民、法人或者其他组织,就特定的具体事项,作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。显而易见,在本案中石家庄市劳动局所作的“工伤认定结论”属于具体行政行为。值得提出的是“解释”进一步扩大了“意见”中所规定的行政诉讼受案范围,几乎所有的行政行为(包括抽象行政行为)都可以成为可诉的行政行为;行政主体也不仅限于行政机关和法律法规授权的组织,只要是具有国家行政管理职权的机关、组织及其公务人员均可能成为被诉主体。这无疑使公民、法人或者其他组织的合法权益更大限度的得到保护,应当说是我国行政审判的一大进步。
(二)本案中石家庄市劳动局受石家庄市劳动争议仲裁委员会委托而对王二夫做出的“应按因工处理”的决定的具体行政行为中,认定石家庄市侨美建筑装饰工程有限公司未给王二夫等人提供安全住所,致使王二夫住在存在严重不安全隐患的在建楼房内,造成摔伤的事实,缺乏证据,庭审中又没有提交出有关的证据,其所作出的工伤认定属事实不清,证据不足。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项规定,“具体行政行为有下列情形之一的,判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出具体行政行为:1.主要证据不足的;……”按此规定,本案被告作出的具体行政行为当属违法的具体行政行为,侵犯了原告的合法权益。因此,一、二审法院依法撤销了该工伤认定结论,两级法院行政判决合法、正确。

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