(农民工是改革的产物,也是改革的创造者。30年改革尘埃未定,中国俨然已经成为“世界工厂”,农民工是这一历史 过程的新兴主体,它承载了中国走向全球化伴生的所有矛盾与苦难,也必然承担着书写中国社会转型历史的伟大使命。本文为2009年中山大学华南农村研究中心 与香港理工大学—北京大学中国社会工作研究中心联合主办的第一期“中国城乡协调发展研究高级讲习班”发言稿)

我的发言是想做一个制度 文本的分析,实际上是从这几年来国内的一些相关政策来看农民工的一个权利的变化。改革开放让中国步入了工业化和城市化的过程。但是由此带来的农业人口的迁 移和农民向工人阶级转化,村民向市民的转化并不是一个完全同步的过程。所以才会出现一个有中国特色的社会阶层——农民工。农民工是城乡二元体制的历史遗产 和改革过程中政策选择的综合作用的结果。如果完全是二元的话,不可能出现农民工。同时这个过程是政策选择导致的结果,所以值得研究。农民工的工人阶级化和 市民化,实际上是在二元体制下权利获取的过程。二元体制实际是一个以户籍为代表的权利分割。工人阶级化和市民化是依附在这上面的农民如何获取权利的问题。 改革开放以来,国家先后出台了一系列有关农民工的政策与法规,这些政策是对农民工权利的“制度性确认”。分析制度本身或政策本身,在国家层面怎么来看农民 工的问题,或者说,在权利的变化过程中,农民工是如何一步一步地发生变化。文本中的制度与实践中的制度肯定存在差别。可能有了制度,而实践操作很小。但文 本制度至少表明了国家层面在这个问题上的看法和发展的趋势。有了一个文本,表明国家确认了农民工处在何种地位。我们透过文本的描述,讨论农民工权利获取的 “合法性”基础,展现出农民工权利变迁的历史过程。

我把农民工的权利分为三大类。第一是就业权。二元体制是农民固定在农村,城里人固定在城 里。这两个就业体系是完全不同的,甚至一个个城市、一个个乡村也是固定的。所以,第一个是农民有没有进城务工的权利,即有没有自由流动进城务工的权利。第 二个是社会保障权,国内称为社会保险,即工伤、失业、养老、医疗四大强制保险,严格来讲是职业保险,即个人参加工作,通过雇主和个人供款来获得的东西。这 跟其他国家的所谓社会保险,即一定要缴钱到了一定年龄则有一笔养老金的概念,是不一样的。第三个是市民权,也可叫公民权。即因为你是中华人民共和国的公民 或是城市的居民而得到的权利。比如义务教育、社会救助、选举、住房等。大致来讲,农民工怎么工人化、市民化,我们可以看到社会保障权是与工人身份联系的, 而市民权是与市民身份联系在一起。这种变迁大致经历了从就业权向社会保障权,再向市民权发展的过程。这个过程还没有走完,但基本路径是这样。

首 先,以就业权来看,改革开放农村实行承包制后,农业剩余劳动力问题就显现出来,农民为了追求更大的经济效益,开始向城镇和城市流动。在城市里,随着私营个 体经济的出现,国有企业的改革,用工制度的改革,也越来越希望接纳一部分外来用工。80年代的国有企业工人就像贵族工人,底下指挥着一帮农民工。80年代 初实际上还在控制、清退农民工。当时把所有农民工叫做“计划外用工”。因为计划经济没变,计划外用工,政府是严格控制的。当时的一些文件制度很清楚地表达 了这点。清退的原因是跟改革开放后城市的自身就业压力有关。整个80年代初到80年代末,我称之为以乡镇就业为主,80年代是乡镇企业蓬勃发展的时候,所 以需要大量的劳工。这时候的国家政策也叫做“离土不离乡”,鼓励乡镇企业。所以,从国家给农民工开放的角度讲,在小城镇开放的就业权利,是鼓励乡镇就业。 这在1983年的国务文件中有很清楚的体现。“在城镇或城关镇可以招收农民人员,但不得改变其户籍,国家不供应口粮。”到了1984年,中央的一号文件有 所变化,允许务工经商服务的农民自提口粮到城镇落户。到90年代,乡镇企业开始衰落,大中城市开始发展,农民工潮开始形成,向大中城市流动。这个时代叫 “准入审查下的城市就业”,即允许农民工进城,但设定了一系列审查条件,如暂住证、就业证的制度。流入地和流出地都要有一个证,而且提倡用工审和流出审的 劳动部门协商、规范引导。整个90年代,审查制度控制得比较严,不仅在进入时有审查,在用工类别上也有审查。比如,上海把工种分三种,哪一类农民工才能 用,哪一类不许用。在各个省,基本上都有这种情况。北京市当时有12个行业、200个工种对外开放,到2000年的时候限制到5个行业、8个工种。 2000年以后,农民工就业才进入平等流动就业的阶段。标准性的文件是2000年在劳动部国家计委等各部的一个联合文件里面第一次提出来 “改革城乡分割体系,取消对农民进城就业的不合理限制。”6月份,国务院出台一个文件,提到对农民工及子女入学参军就业不得实行歧视性政策,但强调的还是 探索小城镇特点的社会保障。到了2001年计委的文件是全面清理主要面向外来务工人的各种收费。2002年的中央文件第一次提出了农民工进城的方针,即 “公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务。”2004年,中央进一步下发文件,强调保障进城就业农民的合法权益,进一步清理和取消针对农民就业的歧视性 规定和不合理收费,简化跨地区就业务工的手续。而且第一次提出进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分。大致从这里可以看出就业权利的变化,归纳 到两点,从“计划外用工”到“平等就业”;从劳务供给转向平等的劳动者。

第二个叫社会保险。城镇的社会保险项目有五大项,包括养老保险、医 疗保险、工伤保险、失业保险与生育保险。这五项社会保险中,主要有四项涉及农民工,即养老、医疗、工伤与失业保险。各地在农民工社会保障上的探索不尽一 致,国家没有形成统一。比如在广东,农民工的四险和城里人缴费是一样的。但在上海则专门有农民工的社保体系。这两个各有优缺点。广东是农民工将来在权利的 享受上与城里人无区别,但相对农民工的低收入则缴费较高。上海则缴费较低,但不是城里的社保体系。广东省在1998年实行的社会养老保险条例里面,从制度 上已经把农民工纳入其中,但其落实时间很久。从国家的制度安排上讲,最早是2004年实行的工伤保险和医疗保险,但养老险和失业险并无专门国家政策法规来 规定。工伤险的产生动因不是在于农民工的权利,而在于大量农民工进城尤其在比较低层次的产业工作时,工伤事故特别多,带来的劳动力市场纠纷和社会问题非常 严重。曾经有统计说,一年要断几万根手指。2004年还出台有公有企业和非公有企业医疗保险的国家制度法规,强调非公有企业也要建立医疗保险,实际上把农 民工纳入其中,但没有纳入城市的医疗保险体系中。所以,目前很多企业针对农民工的医疗保险主要是大病医疗保险。2006年发生了标志性的转变,中央和国务 院在推进社会主义新农村建设的若干意见中提出:“逐步建立务工农民工的社会保障制度,依法将务工农民全部纳入工伤保险范围,探索适合务工农民特点的大病医 疗保障和养老保险办法”。不管怎么说,农民工作为独立的工人阶级的一部分,职业保障在中央的制度里面已经出现。《2006年度劳动和社会保障事业发展统计 公报》显示,2006年末,全国参加基本养老保险的农民工人数为1417万人,参加基本医疗保险的农民工人数为2367万人,参加工伤保险的农民工人数为 2537万。如果农民工人数以1.4亿算,大概比例为10% ~ 18%之间,工伤最多,医疗第二,养老第三。

第三,市民权问题。市民权实 际上享受由政府提供的公共产品的一些权利。首先看教育,这个工作是在进入21世纪以后才出现的。前面的职业保障在90年代在各个地方已经开始了探索。到了 2003年、2004年,中央开始出台一些文件来加以肯定。中国的改革是以地方先行,中央最后整合的模式。教育是最晚开始的,2003年国务院教育文件第 一次提出来“进城市务工就业农民流入地政府负责进城就业农民子女接受义务教育,以全日制公办中小学为主。”2004年财政部发文,要求学费一视同 仁;2008年一号文“坚持以公办学校为主接受农民工子女就学,收费与当地学生平等对待。”农民工子女教育在90年代就已经开始,但当时主要走的市场化的 民办教育。当时广州的第一个民办学校是在中山大学对面的鹭江村,后来被拆掉了。当时我在《广州日报》给它写过一篇文章,最后留下来了。到90年代中期,由 于对农民工子女教育问题的呼声越来越高,虽然民办学校达不到城市标准,但作为辅助已经开始发展起来。直到本世纪,政府才开始强调教育是一个公共产品,即从 市场领域进入义务教育领域。到2004年,国务院文件提出,“把农民工职业培训、子女教育、劳动保障和其他服务经费纳入正常财政预算。”从农民工的居住来 讲,居住一直是个空白点。但在2008年开始,建设部、发改委等部门发文,“改善农民工居住条件,多渠道提供农民工居住场所,将长期在城市就业与生活的农 民工居住问题,纳入城市住房建设规划。”这是第一次提出来要把农民工住房问题纳入城市住房规划。当然现在并没有实现。但我们可以看到在政策上从2005年 后对市民权利的关注开始增加。2008年一号文提出“提供符合农民工特点的低租金房屋,改善农民工居住条件。”据我们了解,2008年正在制定中的“中华 人民共和国社会救助法”明确了农民工享有“申请和获取社会救助的权利。”市民权利的变化在2008年以后表现的较为明显。再看户籍。在90年代初,中央政 策是在小城镇逐步把户籍放开,到2004年国务院提出,“推进大中城市户籍制度改革,放宽农民进城就业和定居的条件。”2008年一号文“加快大中城市户 籍制度改革,探索在城镇有稳定职业和固定居所的农民登记为城市居民的办法。”广东今年搞了优秀农民工落户,虽然有政治秀的表现,但毕竟在走这一步。我们可 以看到农民工的权利变迁在制度文本里的一步一步的变化。

接下来我想讲的是,农民工获取权利的基础在哪?

我的一个基本观点是改 革开放以来农民工的权利变迁过程,基本上是一个行政赋权的过程。也就是说,农民工之所以能获得以上提及的权利,不是因为他们作为城市工人劳动者这一事实本 身,或者说没有坚实的法权,而是由政府根据经济社会发展的需要而采取的策略。所以,其基本点还是建立在农民工是“农民”这一认识上。行政赋权的性质决定了 农民工的权利不是当然的权利,而是具有或然性的权利,这种或然性取决于政府发展策略的选择。21世纪以来,农民工进城规模越来越大,而且沉淀的时间也越来 越久,围绕着农民工的问题和呼吁也很高。行政赋权有以下特点:

第一,中国的政府治理体系是一个从中央到地方的多层治理体系,中央政府的政策 是通过多层级地方政府组织来实现的,多层级政府之间的目标紧张必然导致赋权过程首先是一个中央政府与地方政府间利益博弈的过程。以市民权为例,比如子女教 育,这是义务教育,但供给是由地方财政支付的,那么地方财政能不能支付和愿不愿意支付呢?以广州为例,前段时间《广州日报》有一篇文章说广州现在可以接受 的义务教育儿童大概是50多万,按照广州的办学标准,一个人每学期的开支是1万多,但要扩充学校是一个很大的比例,要重建很多的学校。据公安局讲,广州的 外来工是600万。在这样的情况下,地方政府在公共产品上的供给能力和主动性与中央政府想要实现的目标之间,一定存在差异性。这就导致在实践农民工权利的 过程中,地方政府有滞后性,会根据自己的经济发展要求来调整。在吸纳农民工相对紧张的时候,政策规定的权利的落实相对较快;当市场供给非常充分时,制度的 落实则较慢。比如广东省大规模地推行养老保障、工伤保障、最低保障是在出现农民工荒以后。这其中就有博弈过程。

第二,地方政府的赋权实践服 从于地方经济增长目标和政治稳定目标的要求,同时遵循“城市中心主义”的原则。所谓经济增长是指根据当地的经济发展需求来实践这个问题。所谓服从政治目的 的要求,即如果导致社会不稳定,问题就会被提出来,就像工伤保险的出台。但当城市本身发展发生问题的时候,还是遵循城市中心主义,它优先考虑的还是城市居 民。比如90年代,政府鼓励乡村向城市转移时还是优先安排城市下岗职工和城市失业人口。

第三,行政赋权与行政限制往往是伴随在一起的。我能够赋权,也能制定规则限制权利的实现。比如说允许农民工流动,但必须要有两证。通过证来约束你、控制你,所以这种权利一定具有不完整性、不稳定性和权变性。行政赋权在操作层面很难完全实现。

在行政赋权的制度结构中,农民工处于被动和从属状态,必然导致以下问题:

第 一,中国的城市化和现代化如果没有农民向工人阶级的转变以及农民向市民的转变是无法真正实现的。但是,行政赋权无法形成劳动者源于自我规定性的权利意识, 从而最终难以完成向工人阶级的转变;无法形成稳定的职业行为和人力资本的投资意识,从而最终难以完成向市民化的转变。比如农民工的流动率是非常高的,非常 不稳定。这种不稳定与他没有一个稳定的有着法权基础的权利相关,比如说养老保险,农民工退保率是非常高的,他很清楚自己做不了多久,所以不如拿走。其实说 句刻薄的话,城里人的养老保险缴费率能够维持在这个水平是因为有大量的农民工做了贡献。因为12%,至少在广州是拿不走的,就沉淀在广州。在农民工权利不 确定的条件下,农民工本身是很难形成自己的权利意识。所以整个人力行为和投资意识都不太一样。其实,他也影响企业行为。因为企业不愿意缴失业保障金、养老 保障金,它有理由:我缴了,农民工也拿不到养老保险,也拿不到失业培训,我干嘛要缴这笔钱呢?这是必须要看到的一个问题。

第二,行政赋权还会导致政策难以得到农民工自身的积极回应。农民工对这套权利的认同相对来讲是比较低的。我们一方面要强调政府和企业承担责任,另一方面农民工自身如果不能建立权利意识的话,也是一个问题。这个权利意识的建立又和政府的规定是有关系的。

我 们要确定一个概念:劳动赋权。劳动赋权是指权利来自于农民工作为 “新城市工人”参与劳动过程这一事实本身,它不应受行政权力的剥夺。这是一个理念,首先要确定这点。其依据是:劳动必须与劳动力的再生产统一,而农民工的 现状是劳动与劳动力的再生产是“拆分”的,农民工没有当然的权利获取诸如义务教育、公共住房、公共医疗等现代社会中劳动力再生产必需的集体消费品;农民工 通过自身的劳动和消费为城市社会经济的发展做出了贡献,其所拥有的权利是依附在其劳动创造的价值和作为纳税人的贡献中的,而农民工的现状是贡献和创造与回 报和权利是“拆分”的。

我们强调劳动赋权,一可以消除“拆分”,二可以弱化赋权过程的地方行政干预能力。当然我们承认这是一个逐步的过程, 需要政府行政的推动,但行政推动和行政干预不是一个概念。树立了这个理念就能弱化行政干预的能力;三可以提高农民工的权利主体意识,约束资本在实践农民工 权利方面的“不轨行为”;四有助于减少农民工行为的短期化,促进其人力资本的提升和城市工作生活的自我约束,即遵循城市的法规。有了这样四个方面,才能加 快其实现工人阶级化和市民化的转变。

当然,这很虚,怎么去赋权呢?我们有个设想,首先,确定的理念是劳动是农民工获取权利的唯一依据。但第 二点也要看到,在中国现有国情下,权利的实现是一个过程,尤其是满足市民权利的公共产品的供给能力是逐步提高的。那么,劳动赋权的制度设计依据是以是否参 加城市劳动和劳动时间为依据来分享各种权利。即只要农民工在城市工作了一段时间,对城市发展做出了贡献,就有权利来分享。确定农民工的劳动,是以农民工是 否签订劳动合同,是否缴纳强制性保险为凭据。当有稳定的工作后,他就有权利来分享小孩的读书问题。我们公立的学校现在开始有剩余的学位,虽然不多,这些学 位的分配目前基本还是属于货币的分配,即外来人就需要缴费。这样,这些学位也就意味着向有钱人开放。这是不公平的,因为公立学校不能因家长钱的多少来决定 谁的小孩有优先读书的权利。我们承认学位是少的,只能向少部分人开放,但选择的依据必须是一致的。我们的观点是,所有没有户籍的人口依他们在当地的劳动和 缴纳保险的时间来决定。而且这样做可以增强农民工的合同意识。当我们告诉你如果你有10年的合同,缴了10年的保险,可以转户口,那些想要城市户口的人会 非常在意劳动合同,会非常在意自己的劳动保险,不会轻易退保。但如果没有期望,子女教育也没有期望,户口也没期望,那农民工就不会太关注这个东西。其实当 一个人缴够了15年的保险,对于城市来讲是没有负担的。这个制度对政府压力相对不那么强,但至少给了农民选择的权利。市民权利是公共产品,应该以平等权利 来分配。在户籍制度还不可能马上取消的现阶段,同样以在当地稳定工作的时间为基本尺度(可能还要考虑稳定的居所、无犯罪记录等)决定户籍获取的权利,从而 为农民工的入户提供一条通道。我们做的研究表明,打工人的规模与要入户的人的规模是不一样的。我们不能以打工人的规模来考虑我们这个城市是不是有这么多人 要户口,这是不同的概念。但这至少可以改变现阶段只以文凭、投资为依据,实际上只向精英开放的入户制度。在农民工的社会保障权方面,政府其实只起个担保作 用。而恰恰在公民权与市民权这块是需要政府提供公共产品的。这一块的推进反而是最难的,因为需要政府拿钱。我的观点是,这不能一日实现,但需要制定一个公 平的制度,即所有的公共产品对每个阶层都有公平的标准。这个标准就建立在劳动赋权的理念上。

来源:《开放时代》2009年第6期

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