社保综合分论坛:构建高质量社保体系

2019年2月24日,在中国社会保障学会主办的第五届全国社会保障学术大会之综合分论坛上,来自民政部政策研究中心、国家行政学院、中国社会科学院、北京大学、厦门大学、浙江大学、华南理工大学等高校与研究机构的50余位专家学者出席会议,其中13位专家学者作了专题报告。中国社会保障学会常务理事、北京大学党委副书记叶静漪教授,中国社会保障学会常务理事、中国社会科学院民族学与人类学研究所所长王延中研究员,中国社会保障学会常务理事、复旦大学欧洲问题研究中心主任丁纯教授,中国社会保障学会副会长、南京大学教授童星先后主持了该分论坛。

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北京大学教授李玲以“如何构建高质量可持续的中国社会保障制度”为题进行了发言。她指出,新时代社会保障制度虽然面临着全球化、老年化和信息化等新的挑战,但现代信息技术和智能化社会也为制度创新提供了新的生产力。她强调,要建立覆盖全民全生命周期的、统一整合公平的基本社会保障制度,明确责任权利制度设计,建设高水平高质量的管理体系。

厦门大学教授高和荣作了题为“民生国家的出场:中国保障和改善民生的逻辑与实践”的报告,从中国保障和改善民生事业的迅速发展以及国家对保障和改善民生事业的认知与建构等方面对“民生”概念进行了详尽的阐述。他运用新制度主义学派关于制度变迁的理论与方法,结合公共政策过程理论,从作为制度变迁关键行动者的国家视角出发,考察了本世纪尤其是十八大以来中国民生事业发展的制度逻辑。

浙江大学教授林卡以“慈善事业发展与高质量社会保障体系的构建”为题进行了发言,从慈善事业发展的新时代、新形态、发展特点与推进公益慈善发展基本点等方面进行了阐释,提出官办慈善要由管理职能向鼓励和合作发展的职能扩展,通过直接组织、监督管理、资源帮扶、能力培育、鼓励倡导等形式,充分利用网络推进慈善事业发展,大力发展社会组织,积极推进企业参与,强化协同治理与多方参与。

辽宁大学教授边恕作了题为“加快建设高质量社会保险经办服务体系研究”的报告,在回顾社保经办服务体系发展历程的基础上总结了发展取得的成就与存在的问题,并提出在老龄化日益严峻、统筹层次逐步提高、城镇化建设纵深推进、网络技术广泛运用的新环境下,要不断提高社会保险经办机构信息化建设水平,完善社保经办机构基础保障能力,探索完善经办机构购买服务的途径,继续推进管理体制改革以及制定科学合理的社保经办服务标准。

江西财经大学教授李春根(赖志杰副教授代)作了题为“企业社保缴费基数形成逻辑、本质与政策调整——基于利益相关者集体选择视角”的报告,指出企业社保缴费基数是利益相关者集体选择的结果,企业社保缴费基数的失范为各方利益相关者带来了相应风险。他指出,应通过推进国资划转社保、规范用人单位行为、增强劳动者合规参保意识、提高社保费征缴能力和效率四个方面,对企业社保缴费基数进行政策调整。

浙江工业大学教授杨艳东以“社保降费能否力推民营经济发展”为题进行了发言。他从社保降费的背景出发,对部分省份企业基本养老保险实际费率与民营经济的关系进行了实证分析,认为过高的企业养老保险费率对多数地方民营经济发展存在一定负向影响,当前企业基本养老保险的法定费率还有一定下调空间。从宏观层面来看,社会保险降费总体有利于减轻民营经济的发展负担,但在不同地区,社保降费对民营经济发展的助推作用也不一定都能有效,突破民营经济不振的困局还需对症下药地采取更多其他措施。

河北师范大学教授王文涛介绍了魏晋南北朝时期多元化的社会保障。他指出,魏晋南北朝是中国社会保障发展史上的重要时期,由于人民长期处于战乱灾害之中,官方救助因政权动荡而式微,但民间救助尤其是宗教慈善得到了快速发展,成为了政府保障的有益补充。

海南大学教授刘德浩作了题为“医疗保险与长期照护制度的政策协同:基于荷兰的政策启示”的报告。他指出,长期照护服务具有“跨界性、复杂性、多元化”的特征,并基于政策协同理论对荷兰长期照护制度中的政策协同逻辑与实施路径进行了介绍,进而提出中国长期照护制度建设必须要处理好医疗保险和长期护理保险、各种护理补贴制度之间的关系,探索建立“整合式照护”模式的建议。

内蒙古医科大学教师李长乐通过总结泰国、智利、墨西哥等发展中国家医疗保险制度发展演变的经验,提出实现城乡医疗保险一体化需卫生服务购买者与提供者相分离、改变单一的按项目付费的支付方式、建立初级卫生服务承包机构的“守门人制度”、鼓励独立研究机构为医疗保险制度提供技术支持、进行多元化筹资等建议。

华南理工大学教授阳义南(肖建华研究生代)从“安全、生存、发展、享受”四个层次出发,构建了老年人美好生活指标体系的测量模型,即“安全需要:老有所居、老有所安”、“生存需要:老有所保、老有所医”、“发展需要:老有所为、老有所学”和“享受需要:老有所教、老有所乐”。

湖南师范大学副教授陈云凡作了题为“儿童青春期不良经历与行为问题分析”的报告,通过分别构造不良经历和行为问题的测量指标,对二者展开了实证研究,认为不良经历对儿童青春期早期行为问题本质是符号互动,要加强对0-8岁儿童的家庭支持与保护,加强对青春早期不良经历儿童的社会支持与保护,大力培育青少年社工人才。

民政部政策研究中心研究员刘振杰以“进一步完善退役军人优抚保障体系的对策建议”为题作了发言。他指出,做好退役军人及其家属的优抚保障工作具有重要的政治社会意义,但也面临着顶层设计不完善、就业权益难保证、社保权益不衔接等问题,要从制度顶层设计入手,加快改革优抚制度,完善服务保障,促进军民融合发展。

西北政法大学教师文姚丽就新时代如何构建高质量退役军人民生保障体系进行了发言。她认为,解决退役士兵安置问题的焦点在于解决历史遗留问题,要提升退役军人就业创业能力,明确“普惠性保障+特惠性保障”双层架构保障体系,构建法定保障与补充保障多层次保障体系,完善“货币补偿+能力提升+机会优先”的政策支持体系。

与会专家学者围绕发言主题展开了研讨,大家认为,本届全国社会保障学术大会将构建高质量社会保障体系作为主题,契合了时代发展的要求,对我国社会保障改革从追求规模扩张的速度型转向优化、可持续发展的质量型具有重大意义。而要真正提高社会保障体系的质量,还必须尊重制度的客观规律,确保制度结构得到优化,它需要整体规划与科学的顶层设计。与会者还对一些具体的保障制度安排进行了讨论。

养老金分论坛:专家学者共议深化我国养老金体系改革

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2019年2月24日,在由中国社会保障学会主办的第五届全国社会保障学术大会举行的五个平行分论坛中,养老金分论坛聚集了来自中国社会科学院、北京大学、中国人民大学、中国政法大学、中央财经大学、西南财经大学、浙江大学、厦门大学、四川大学、暨南大学、中南财经政法大学等高校和科研机构的专家学者、地方社保经办部门负责人及企业代表60多人,其中30多人进行了发言。中国社会保障学会副会长兼养老金分会会长、浙江大学教授何文炯,中国社会保障学会养老金分会副会长、北京大学教授郑伟,中国社会保障学会秘书长兼养老金分会秘书长鲁全,中国社会保障学会副秘书长杨俊先后主持了上午、下午举行的四个板块的学术研讨会。

中国社会科学院研究员郑秉文从主权养老基金的分类切入,社会养老保险制度形成投资的就是“缴费型”主权养老基金。随着老龄化的加剧,养老保险制度改革方向主要有制度结构改革和参数改革。他提出要从市场获取制度稳定来源,强调养老保险基金投资收益的重要性,并以主要国家主权养老基金的投资策略为案例,指出未来我国养老保险基金的投资策略应是长期投资与主动投资相结合的模式。最后,郑秉文教授指出,我国非缴费型主权养老基金——全国社会保险基金的划归财政部、编制不与行政级别挂钩的改革举措具有有积极意义, 并且亟待改革投资理念和监管策略;缴费性主权养老基金应尽快实现全国统筹;需要建立一只外汇型主权养老基金。

北京大学教授郑伟首先提出养老保险改革的两个认识误区:误区一是养老保险改革应当强调为经济增长服务,误区二是养老保险改革只需要关心养老保险。然后他提出“经济友好型”养老保险改革。具体来说,在改革理念上,养老保险改革要围绕“养老保险”核心目标即为养老提供财务保障展开,同时在养老保险改革时要考虑经济效应,并将经济效应作为改革的约束条件;在改革制度上,要选择具备“大局观”的政策,避免“就社保论社保”,而应同时考虑相关社保制度调整对重要宏观经济变量的长期影响,推动社保制度与宏观经济实现良性互动发展;在改革技术上,要理解和把握社保改革影响经济增长的潜在路径和机制。

中国政法大学教授胡继晔介绍了金融支持养老业发展的相关制度文件和全生命周期理论,并提出养老问题本质上是重大的金融问题。他认为,从全生命周期角度来看,养老实质上是个人在年轻时通过金融工具储备自己的劳动价值,再运用跨时金融资产配置手段,进入老年后用储备的金融资产置换生活所需的产品和服务。金融服务养老金资产管理,即在解决“钱”的问题方面,目前各金融行业都在进入养老金融领域的蓝海。最后,他提出全生命周期养老的金融创新可以从以下三个方面入手:一是金融服务实体经济—以养老产业、养老服务业为代表的实体经济;二是针对痛点,解决群众在养老方面面临的难题;三是积极应对人口老龄化,抓住机遇,推进医养结合,加快养老产业发展。

中国社会保障学会副秘书长、中国人民大学副教授杨俊指出,全国统筹的实质是消除地区之间的两极分化发展,全国统筹的核心内容,第一是统一地区间的缴费率,第二是统一地区间的缴费基数,第三是全国范围内统收统支。全国统筹的意义是平衡地区间的缴费压力,各地区劳动者提供公平的就业和参保环境,扩大覆盖面,以增加制度的资金收入,使制度具备降低缴费率的条件,消除基金收支缺口,形成部分积累的资金,为将来老龄化高峰到来进行充分的准备。

西南财经大学教授胡秋明认为,人口老龄化是中国社会经济转型和发展过程中必须直面的重大挑战,产业转型升级是实现中国经济长期可持续发展的重要动力,系统哲学是积极应对人口老龄化、推进经济转型升级的方法论基础。他提出多层次养老保障体系是一个整体的、协同发展的、动态的系统,全面建成多层次养老保障体系的决策基点,需要根据养老保障体系的整体功能进行层次和结构的优化安排,需要厘清系统内各要素之间的相互作用方式及其传导机理,需要高度关注养老保障体系与社会经济外部环境之间的互动机理及其影响效应。

浙江大学教授米红认为,由于人口老龄化超前于现代化,当今乃至未来相当长一段时期,我国由“未富先老”、“未备先老”到“渐富快老”阶段。通过多健康状态的人口预测使养老服务体系建设的目标对象更清晰。人口预测结果表明:中国总人口占世界人口的比重将减少,但是中国人口的超老龄化水平却大大高于世界平均值;中国人口的“锯齿形”金字塔结构未来50年内难以改变;2030年将是中国进入“高龄社会”的元年,2060年将是我国人口结束老龄化变革和加速期,此后,进入平稳期。

中国社科院人口与劳动经济所助理研究员王新梅从养老金给付的角度,基于国际比较的视角,分析中国公共养老金制度可持续性的问题点。她发现,影响中国养老金制度可持续性的主要因素或许是对于高收入者的过高的养老金给付,而不是总额不够。具体分析,第一,养老金给付指数显示,中国养老金的给付总额相对于老年人口占比来说已经高于日本、德国、美国和瑞典等。第二,中国的公共养老金待遇的分配非常不公平,基尼系数为0.82。少部分高收入者的养老金收入非常慷慨,远高于主要发达国家的相对水平。绝大多数农村老年人的养老金待遇的绝对和相对水平不仅低于发达国家,而且也低于51个发展中国家。

中央财经大学教授杨再贵通过把基本养老保险和职业年金结合在一起构建机关事业单位养老保险收支结余的精算模型,考虑十年过渡期养老金计发办法的不同,在参保人口随时间变动的情况下预测未来75年间各年的收支结余和财政补贴压力,发现机关事业单位养老保险在现行制度下也会出现收不抵支,支付缺口随年度递增。根据预测结果,他提出若单位缴费率不提高又要控制当年支付缺口占财政收入的比重,还需拓宽养老保险费征收渠道。

甘肃省社会保险局副局长周强从经办实践的角度来谈社会保障的发展。他首先指出新时代我国经济发展的特征,是由高速增长阶段转向高质量发展阶段,社会保险的发展取得了制度从无到有、覆盖人群从少到多、待遇从高到低、基金支撑能力由弱到强、经办能力明显提高的历史性进展。其次,他认为社会保险工作高质量发展存在的问题包括:保障范围不充分、基金长期可持续支撑能力不足、社会保险经办服务能力不足、信息化水平支撑力度不够的问题。最后,针对存在的问题,他提出实现社会保险高质量发展的六个要点:一是立柱架梁,扎紧制度网;二是突出重点,织密覆盖网;三是打通经脉,畅通信息网;四是建功为民,织密服务网;五是激活资源,优化数据网;六是强力引领,筑牢作风网。

四川大学教授蒲晓红首先指出衡量农村居民社会保险参保质量的指标,涵盖了参保率、缴费水平、待遇水平、知晓度、满意度、调节效果和续保意愿等多个方面;其次,指出目前我国农村居民社会保险参保质量不高的,并主要体现在缴费档次低、待遇不高、参保者对城乡居民基本养老和医疗保险政策了解非常少、对参加城乡居民基本养老和医疗保险政府补贴政策了解非常少、不同年龄层对基本养老保险的看法差异大、人们普遍对基本医疗保险报销政策不满意等方面;关于农村居民社会保险参保质量不高的原因,蒲晓红教授认为对基层组织或干部的考核方式造成在政策执行偏差、宣传不全面,且村民出于自身选择也会加剧这一问题,在制度设计上亦存在弊端。最后,蒲晓红教授提出接下来农村居民社会保险的工作重心应转向注重提高参保质量、改进对基层组织或干部的考核指标、高度重视社保政策宣传、吸引年轻村民参加城乡居民基本养老保险、改进基本医疗保险报销政策、提高收益率、对居民参保实行强制与自愿相结合等多方面提高农村居民社会保险参保质量的建议。

暨南大学教授林毓铭提出,划转部分国有资本充实社会保障基金基本目标是:弥补因视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口,并指出国企利润或股份划转在实质上是替代财政、全国社保基金部分职能以“责任前移”的方式来弥补养老保险基金缺口的方式。从国有股减持划转社保基金对国企的影响来看,林教授认为养老保险基金缺口规模与国有企业的承载能力不匹配,且在具体执行过程中出于国有企业自身存在问题的解决、各地国有企业压力的不同、总部经济的不均衡也会影响到政策执行效果。之后,林教授提出诸多划转国有企业股份的不确定因素,需要多方位、多元化解决养老基金的来源问题,并着力推动社保基金市场化、多元化、专业化投资,以最终实现保值增值。

泰康养老股份有限公司副总经理田军首先提出中国养老保障三支柱协同发展存在的问题:第一支柱独大,碍于费率较高,企业负担重,可持续发展陷入瓶颈;第二支柱企业年金门槛较高,覆盖企业少,职业年金覆盖人群有限,亟需并轨;第三支柱个人储蓄性养老保险规模较小,亟待扩大规模。针对存在的问题,他提出了三点建议:第一,继续推进基本养老资金市场化管理;第二,推动企、事业单位加速并轨;第三,丰富第二支柱产品种类;第四,加速在全国推广个人税延养老险;第五,二三支柱共享税收优惠政策。最后,他建议通过鼓励保险服务与医养服务实体深度融合,并由政府牵头建立养老综合服务平台来完善养老服务体系,从而助力养老保障体系发展。

中南财经政法大学副教授曾益首先指出在我国老龄化程度逐渐加深的前提下,需要通过制度调整以实现养老保险基金的可持续,而我国社会保险缴费率过高,因此需要探讨降低社会保险缴费率和基金可持续的关系。曾教授通过构建城镇职工基本养老保险基金收支模型,观察在生育政策和延迟退休政策影响下,不同的降费幅度下的基金收支状况,指出提高遵缴率、加大生育意愿、进一步延迟退休年龄会有助于在保持基金可持续的前提下,为降低缴费率留出空间,并据此指出应该进一步实施鼓励生育、做实缴费基础、加快研制延迟退休年龄方案等诸多建议。

西南财经大学讲师景鹏指出,我国养老保险制度陷入了缴费率下降和基金缺口扩大的两难境地,为保持基金可持续性而加大财政保障力度,需要考虑养老保险缴费率下降对经济增长的影响和财政支出结构调整对经济增长的影响。通过在内生经济增长框架下,构建包含财政支出的世代交叠模型,得到以下结论:养老保险缴费率与财政养老保险支出占比呈U 型关系;在给定生产性财政支出内部结构比的情况下,养老保险缴费率与经济增长率呈倒U型关系;在给定养老保险缴费率的情况下,生产性财政支出内部结构比与经济增长率呈倒U型关系。在根据我国省际面板数据进行实证检验后,指出我国目前养老保险实际缴费率高于最优值,财政经济建设支出占生产性财政支出比重也高于最优值。进一步指出政府在适当降低养老保险缴费率的同时合理调整生产性财政支出内部结构,将更有助于促进经济增长。

厦门大学教授黄冠通过选取公共部门和私营企业社会保障状况的个案,以改革前后政府工作重点变化为研究自变量,以政府管理社会的方式变化和制度稳定性为研究的中介变量,以社保制度变化和运营情况为研究的因变量,探究了新中国成立后的不同历史时期内,公私部门职工社会保障的运营情况及其中的趋势性特征及表征背后的规律,指出中国政府工作重点的变化,才是从根本上影响中国社保制度设计和运营的决定性要素。

浙江大学副教授张翔指出养老保险约定领取待遇的风险事件几乎是每位社会养老保险参保者都希望发生的事件,进而指出老年并非风险,退出劳动力市场导致劳动收入下降亦非风险;并指出老年风险是长寿风险,而长寿风险应定义为因为意外长寿积蓄不足而导致老年贫困的风险,且并非所有的长寿者均存在长寿风险。随后张翔副教授指出储蓄养老、养儿防老、延迟退休、商业保险都是应对长寿风险的手段,但都存在一定的不足,而社会养老保险给予低收入群体缴费优惠和待遇倾斜的原因在于收入再分配,为解决老年风险而给长寿者发放待遇在逻辑上不自洽,因此更建议采用(带家计调查)的国民年金制度。

四川大学讲师林熙指出提前灵活退休是现存的提前退休渠道的一个改良形态,提前退休时期的养老金收入,实质是对劳动者工作收入减少的补偿机制,且一般带有再分配特性。灵活退休机制与国家的老年就业意愿有很大关系,其理论基础是社会权和劳动权的分离。针对延迟退休,他提出了三点建议,一是在延迟退休政策中植入灵活退休机制,将现行退休年龄设置为灵活退休年龄的起点;二是逐步化解对老年就业的制度限制,将领取养老金和办理退休在法律层面“解绑”;三是合理设计灵活退休激励规则,不限制劳动者灵活退休期间的工作收入;不增加养老金的整体给付责任;适度减少企业缴费负担。

养老服务分论坛:学界、业界、政界专业人士共议养老服务业发展

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2019年2月24日,作为第五届全国社会保障学术大会的分论坛之一的养老服务分论坛在北京西苑饭店举行,该分论坛由中国社会保障学会、中国红十字会总会事业发展中心联合主办。中国社会保障学会会长郑功成、全国老龄办副主任朱耀垠、中国红十字会总会事业发展中心主任江丹、中国社会保障学会副会长林义和丁建定,以及来自各高等院校与研究机构专家学者、养老机构负责人约80多人出席会议。中国社会保障学会常务理事、中央党校教授青连斌,中国社会保障学会常务理事、湖南省委党校原副校长邓微,中国社会保障学会常务理事、西安交通大学教授张思锋先后主持会议。

中国红十字会总会事业发展中心主任江丹首先致辞,她对中国社会保障学会的友好合作表示衷心感谢。她指出,在中国社会保障学会的鼎力相助下,中国红十字会总会事业发展中心高举红十字会的公益大旗,积极参与养老服务业,从无到有、从小到大,服务内容不断拓展,社会影响也越来越大,由公益养老服务的实践者,逐渐成长为公益养老服务的引领者。她强调,当前我国社会养老服务的供给还远远不能满足不同类型老年人多样化的养老服务需求。要重视一些问题,一是切实解决养老服务政策落地的问题;二是切实解决养老服务中长期护理费用问题;三是着力解决养老服务的人才严重短缺的问题;四是切实解决进一步发挥社会组织积极作用的问题。

全国老龄办副主任朱耀垠指出,农村老年人在养老服务方面的消费较低,支付能力和支付心理问题同时存在,供给侧的改革和需求侧能力的提升应相辅相成。各地都已在寻求破题方案,建立老年食堂等互助平台,在满足老年人物质需求的同时,兼顾社会交往和精神方面的需求。

本分论坛分两个板块,一是实务研讨板块,围绕养老服务业发展中的现实问题,听取6位养老机构负责人发言并研讨;二是学术研讨板块,学界专家学者代表13人做专题发言,与会者进行理论与政策研讨。

在机构养老实务板块,来自扬州、晋中、连云港、长沙、宿松县、新余市的6名老年公寓院长进行了发言。江苏省扬州曜阳国际老年公寓院长李彤做了以“医养结合之路——老年人全程照护体系政策”为主题的发言,他结合详细的医疗服务数据,介绍了扬州曜阳医养结合的理念、模式和做法,以及面临的困难和思考。

山西省晋中市老年公寓院长席海源提到,随着失能、半失能老人逐年增多,老人养老的要求从单一的生活照料向生活照料加医疗康复的方向转变,他认为应开设居家康养、健康旅居等项目,全力推进医养结合工作,为失能、半失能老人提供“医、护、康、养”一体化服务。他还强调,目前仍存在贷款及补助落实、护理人员缺乏、社会医保统筹等问题。

江苏省连云港市荣华老年公寓院长封必荣指出,老年人的子女主要存在两个不放心:一是不放心老人,二是不放心护理员服务。这就需要一线护理员耐心,细心去沟通。

湖南省长沙市青松老年公寓院长杨松青指出,要坚持以人性关怀为原则,为老年群体在社会照料、日常照顾、精神慰藉、心理安抚、康复护理、临终关怀、医疗救助等方面提供综合康养一体化服务,让失能失智老人进得来、住得起、生活的好,他强调目前仍存在人才短缺、养老政策落实难以及养老服务企业发展不足等问题。

安徽省宿松县温馨老年公寓院长赵长水结合在养老服务事业的亲身经历,介绍了在养老服务事业探索中所获得的经验与面临的问题。

江西省新余市红十字康乐养老服务中心主任肖颖洁指出,目前养老服务从业人员面临着社会地位低、流动性高、收入待遇低、劳动强度高、学历水平低、平均年龄高等问题,需要加强人才培养,提升养老护理从业人员的职业地位,她强调,要发展具有中国特色的老年人护理技术,总结护理方面的知识,形成体系。

在学术研讨板块,河海大学教授黄健元、华东师范大学副教授李晶、上海财经大学副教授张熠、上海工程技术大学副教授王宇熹、民政部社会福利中心主任科员赵洁等13人作了主题报告。

河海大学教授黄健元基于“分离-整合”视角,将家庭养老功能分为经济供养和服务提供二维度,利用统计数据和调查资料,深入剖析经济供养和服务提供功能变化。他指出,服务提供功能普遍弱化,经济供养功能呈强化和弱化分化趋势。整合经济、服务功能,发现部分家庭经济供养功能强化而服务功能弱化,部分家庭经济供养和服务提供功能均弱化。

华东师范大学副教授李晶从社会关系变化的视角探讨了影响老人健康状况改善的因素,她指出,要明确能有效发挥长护险居家照护服务积极作用的具体路径,首先是构建“主效模式”与“缓冲模式”共同发挥作用的社会支持体系或社会环境,其次重视服务人员积极作用的有效发挥,提供必要的政策支持和援助。最后形成长护险服务、居家照护、健康状况改善、老人自信恢复、有尊严的生活的良性循环。

上海财经大学副教授张熠提出了两个问题:健康如何影响照料需求?老年健康对家庭非正式照料和社会正式照料各有什么影响?,通过一项慢阻肺随机干预实验,他得出结论:老年人在照料模式选择中存在“啄序偏好”:相对于目前社会照料服务水平,家庭照料性价比更高,因此家庭会首先动用所有内部照料资源,然后再使用社会照料。他强调,事前健康预防性干预政策,可以有效减轻老年照料特别是高成本的社会照料方面的负担。

上海工程技术大学副教授王宇熹指出,在我国人口老龄化形势严峻背景下,特殊老年群体公共监护制度的构建有着紧迫的现实需要,他对公共监护制度的启动、登记、职责、机构设置、运营、撤销、监督与追责、养老金融支持问题分别开展了探讨,并提出了相关政策建议。

民政部社会福利中心主任科员赵洁从法律规范、需求评估、信息公开、服务监管、监管部门等方面分别介绍了美国、英国、澳大利亚三个国家的养老服务监管的经验,得出养老服务监管的一些启示。

华东师范大学讲师王建云指出,随着经济发展和生活条件改善,社区居家养老服务供需矛盾突出,主要存在社区居家养老服务供不应求、社区居家养老服务供需错位、社区居家养老服务供给不精准等问题。他强调,要基于年龄,提供“菜单式”社区养老服务,构建自下而上的服务供给决策模式,完善社区养老服务配套支持体系。

上海城建职业学院讲师王蓓指出,目前我国高龄人口占比越来越高,失能老人数量庞大。低龄老年人成为老年人口的主力,且具有参与互助养老的意愿,时间银行养老服务模式有很好的可行性。

上海工程技术大学讲师郭丽娜提出,居家养老服务供需研究一直备受学界关注。她介绍了居家养老服务供需适配的一个理论分析框架,并详细介绍了框架的理论演绎和操作化方面的问题,为居家养老服务实践提供了理论基础。

沈阳师范大学讲师郑吉友强调,要构建农村社区居家养老服务供给的协同保障机制、健全政府财政多元化长效投入机制、完善农村养老服务多元协同供给主体间的风险响应机制、搭建养老服务资源与信息共享平台。

华东师范大学讲师张继元介绍了我国养老服务发展的四大驱动机制,分别是市场(经济驱动)、政府(政策驱动)、社会组织(社会驱动)以及老龄化的需求驱动,分析了机构和社区养老服务的发展逻辑。他提出,目前存在养老服务供给不均衡、供需脱节、政策驱动失效等现象。

上海工程技术大学讲师罗娟指出,上海为老服务体系存在着繁复不系统、各部门颁布的政策内容较多、服务内容交叉重叠、各主体的责任不明确,以及供需不匹配等诸多问题。她强调,要以“互通共享”的方式加强部门沟通,分层次分主体梳理为老服务内容以及责任归属,依托非营利机构培育为老服务市场,从供需角度展开全方位监督。

上海工程技术大学助教崔开昌提出了超大城市智能化养老服务发展面临的机遇和挑战,他从内涵界定、特征、主要内容等方面阐述了超大城市智能化养老服务的发展模式。

河南城建学院王芹萼提出,政府需要加大财政支持力度、促进地区间社会养老服务均衡化发展,采取激励措施促进居家养老服务的充分发育。政府作为主导力量,要悉心培育社会组织介入养老服务,发挥社区的纽带作用,支持社会组织采取有效制度机制体系,解决社区养老服务的作秀和棚架问题。

与会专家学者围绕主题报告与发言展开了热烈的讨论。大家认为,发展养老服务业是我国社会保障体系建设中值得高度重视的重要方面,当前的发展滞后有多方面原因,未来需要加大公共投入,更要实施精准政策引导,以充分调动市场主体与社会力量积极参与。

医疗保障分论坛:学界、政界与业界共议高质量医保建设

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医疗保障分论坛会场

2019年2月24日,在由中国社会保障学会主办,中国太平洋人寿保险股份有限公司、赛诺菲协办的“第五届全国社会保障学术大会”之医疗保障分论坛上,来自高校和科研机构的专家学者、中央和地方政府相关部门领导及企业代表共约100人出席本分论坛,其中20余人进行了主题发言,并围绕“医疗保障的地方实践与技术支持”和“长期护理保险制度”展开了专题讨论。国家医保局基金监督司司长黄华波,国务院发展研究中心研究员冯文猛,中国社会保障学会副会长兼医保专委员会主任、中山大学教授申曙光,中国社会保障学会医保专委会副主任委员、中国人民大学教授仇雨临先后主持了上午与下午的会议。

中国人民大学教授仇雨临以“经办管理服务与医保高质量发展”为主题,提出了高质量医保的发展目标对经办管理服务的要求,包括高质量医保提升医保公平性可及性可负担行高效率、经办管理服务创新要求基本医保公共服务均等化、医保管理服务高效化。通过介绍长护政策、厦门、上海三个案例对经办管理服务进行思考,提出遵循历史发展规律与时代要求、明确政府与市场的责任、分清行政管理与社会化管理的领域、合理权衡坚守与创新的内容。最后提出了医保经办管理服务的发展路径应从技术、人员、经费三面完善和提升。

南开大学教授朱铭来以“互助保险再多层次医疗保障体系中的作用”为主题作了报告,他指出,基本医疗保险的现状中提出保障水平尤其是职工保障水平基本稳定,收入很多支出很多,但保障水平没有大幅提升。全国扶贫动态管理系统数据表明政府对贫困群体兜底。2020年之后由解决绝对贫困向缓解贫困转变,由主要解决农村贫困向统筹解决城乡贫困转变。然而,商业保险行业协会数据表明重大病保险保障水平有限。相互保险的优势凸显,降低了商业准入门槛,通过创新和管理模式突破传统经营模式,与医疗机构长期合作机制和信息共享平台,探索建立利益共享风险共担的中国管理式医疗模式。

中央财经大学教授褚福灵以“医保效果评估标准与方法研究”为主题作了报告,他指出,医改的效果与医改的目标有关,本身不是目标,医改的目标是使人人享有支付得起的基本医疗服务,有效解决看病难看病贵问题。评估标准包括覆盖面,覆盖全民,人人享有基本医疗服务保障。人的覆盖——法定覆盖和实际覆盖。覆盖适度的药品与医疗服务项目。医疗服务的可支付性是否得到改善以及医疗服务的可及性和优质性是否得到提升。医疗服务的可及性与优质性标准服务供给的可及性和利用性。将评估指标定为全民医保覆盖指标(UHC)、可支付性、人均卫生费用支出等。医疗服务的可及性和优质性指标以千人医师人数,医护人数等为主要标准。

北京大学教授刘继同将医疗保障的发展划分了三个阶段。他认为,目前新医改进入阶段,医疗和医保进行博弈,体外循环卫生保健,得出九条经验教训。社会制度设计的源头设计决定制度设计的质量;制度建设的质量决定制度运行和制度绩效的质量。高质量建设的制度设计和制度基础是制度发展的客观规律。高质量的理论政策研究是制度研究的主要手段;价值观与理论政策的质量决定制度的质量。社会医疗保险体系的质量决定医疗卫生体系的质量;社会保险体系的现代化的程度;卫生保健体系的质量决定健康中国的质量和健康中国建设的质量。

国家中医药管理局医政司综合处处长严华国以“探索符合中医药特点的医保支付方式”为主题,提出中医药的特点主要为重视整体、注重平和、强调个体化、突出治未病、注重简便。并指出中医药发展现状2017年医院4566所,84%医院都有中医科,且得到国际上认可。目前已经出台的中医药相关政策。药品目录重,2017年中成药占比达到49%。提出下一步的思考应继续推进按中医病种收付费;探索研究中医药服务打包收付费;探索对中医医疗技术实行医保基准价报销;探索按区域总额付费鼓励提供中医治未病服务。

广东省珠海市医疗保障局局长程智涛介绍了珠海市生育保险和医疗保险合并实施背景,在《国务院办公厅关于印发生育保险和职工医疗保险合并实施试点方案的通知》出台之后,修订了珠海市职工生育保险办法,坚持保留险种,保障待遇,保证成本的原则。具体措施为,统一参保登记、基金统一管理、增强基金共济作用。征缴上下封顶、统一经办和信息服务,进一步扩大了保障范围,报销比例,一二级医院百分之百报销,三级百分之八十报销,实现就医引导。针对有计划性参保,挂靠参保问题,采取先由单位垫付,再由单位申请,单位承担审核义务的措施,保障了基金安全。实现了享受人数普遍增加,保障了实施二孩政策实施,确保了生育保险基金的发放。进一步扩大了覆盖面,提高了基金使用效率,增强了基金共济作用。但仍存在一定问题,如职工怀孕后投保,参保不满一年,因此,采取顺延缴费至一年才能领取医保待遇的措施。此外,还存在剩余保险津贴支出占比过高问题,对此应进一步明确医保的定位。

吉林省医疗保障局处长李树荣首先介绍了人员队伍,吉林省完成了抗癌药的落地,打击骗保专项活动等任务。提出社会主要矛盾的转化给医疗保险事业发展带来的新挑战,筹资待遇在城乡地区差距,待遇与需求的不平等。健康中国对医保提出了更高的要求。从保障诊疗行为到保障诊疗结果行为转变。医疗费用增长对医疗保障的挑战。人群慢性病增加,疾病谱变化。新时期要加强三医联动。同时,高质量发展要求完善顶层设计。此外也指出了目前存在的问题。多层次医疗保障体系内保障内容不平衡。筹资和待遇调整机制有待完善,城乡居民医疗保险筹资机制尚未稳定,与需求不匹配。

四川久远银海软件股份有限公司医保行业部经理张波介绍了医保DRGs支付实践。分为医保实践过程介绍、支付带来变化,病案和医保的数据结合,问题建议四部分内容。遇到的问题包括病案质量、病组费用失真、医院筛选病人等。对此提出了几点建议,包括国家层面建立机制,完善监管机制,完善临床路径。加强科技助力医保管理AI大数据在医保管理中的应用。

上海金仕达卫宁软件科技有限公司医保行业部经理茅煜宸指出,医疗保障涉及知识领域复杂,属于跨领域跨学科的范畴,存在关注点差异,应注重真实性有效性和可行性。具体应进一步实现信息的对接,加强宏观和微观的管理,利用智能化的工具,实现真实世界,突破盲区,综合考虑和有机选择,加强医保的智能监管。不断发展机器的语境识别能力,突破知识,模拟人的联想能力,进行相似性分析。实现数据标准兼容,在非结构化数据扩展,有效提取,构建医保监管知识库、复合规则分析,利用碎片化的知识进行完善。此外,对风险评分,完善管理。最终实现支付方式智能管理,多元化复合型支付管理服务、患者待遇基金运行安全、政策平滑衔接、正常诊疗开展,病种技术组合智能测算校验,基金预测模拟。从数据、行为角度分析科技创新、智能服务、逐层递进构建医疗保险体系。

广州中公网医疗信息科技有限公司总经理孙迪草作了题为“引入社会力量构建以健康为中心的高质量健康保障服务体系”的报告。首先他简要介绍了健康战略优先的目标与挑战。其次他列举了提升健康水平的几项战略举措:一是更好发挥政府作用;二是充分发挥市场作用;三是鼓励社会力量参与。他认为应该引入社会力量建设一体三面的监管服务体系,即从医疗保障、卫生健康、药械监管三方面着手,形成全方位、一体化的监管服务体系。最后他提出要在维护居民隐私权的同时,为居民构建全生命周期的健康保障服务体系的观点。

国家卫健委卫生研究发展中心技术评估室主任赵琨作了主题为“中国卫生技术评估挑战与机遇”的发言。首先她介绍了当今对卫生技术评估(HTA)的社会需求和决策需求。在社会需求方面主要是存在新医疗技术转移转化需求、临床规范管理需求;在决策需求方面,卫生健康委等政府部门都对卫生技术评估有较大需求,此外政策的制定要求有微观层面对药品、设备、临床诊治、疫苗的技术评估作为基础。随后她介绍了我国卫生技术评估体系的建设情况,近年来国家出台的多项宏观政策都强调要发展卫生技术评估;国家卫健委专门成立了国家药物与卫生技术综合评估中心,以加强事中监管。最后她总结了我国卫生技术评估面临的几项挑战:一是价值判断标准挑战;二是健康结果测量表适用性的挑战;三是基于观察性研究的卫生技术评估挑战,四是昂贵病种的卫生技术评估面临的挑战。综上她认为卫生技术价值判断需要从安全性、创新性、有效性、适宜性、经济性、可及性等多维度评估。

上海工程技术大学教授李红艳提出从公平、有效、协调等三个视角来研究我国的医疗卫生资源配置状况,利用相关评估指标对各省市情况进行比较和相关性分析,以此合理评估我国医疗卫生资源的配置状况。她认为,当前我国医疗卫生资源配置在卫生资源配置倒三角、卫生资源配置规划、地区卫生配置平衡等方面存在着问题。

南京师范大学教授郭爱妹在人口快速老化的背景下,以健康不平等理论为研究视角,以中国健康长寿追踪调查(CLHLS)为数据来源,研究探讨了医疗服务可及性与成功老化之间关系。通过对医疗服务可及性、成功老化的性别、年龄与城乡分布,医疗服务可及性对成功老化的比数比/风险比的详细分析,她得出了以下三点结论:一是与医疗服务可及的老人相比,医疗服务不可及的老人更可能发生IADL、ADL、认知障碍和死亡风险;二是医疗服务可及性对女性老人成功老化的影响大于男性老人;三是与城镇老人相比,医疗可及性对农村老人成功老化的影响更大。根据上述结论她提出我国高质量的医保制度改革必须基于公平原则,走城乡融合发展之路,建立覆盖全民的统一的健康保险制度,进而消弭由于制度不公平而带来的健康不平等。

郑州轻工业学院副教授代志明指出,在缺乏其他改革配套的情况下,政府试图采取“取消药品加成”破解看病难看病贵问题。但要通过研究探究影响医疗费用增长的因素,用相关评价指标对其影响程度进行衡量,避免在医保改革的进程中发生类似“黄宗羲定律”一样情况。

西北大学教授翟绍果以“从结构性改革到高质量发展:医保治理的机制设计与政策工具”为主题进行了发言。他认为我国医保的破局之道是从管理走向治理,国家医保局的建立就是进步之举。随后他从资源、契约与绩效三个方面对医保治理进行理论解释:资源配置包括数量均衡、结构优化与效率提升;契约治理中的契约则是指保险契约、治疗契约与保障契约;健康绩效包含健康公平、健康水平与健康价值。在医保治理的机制设计方面,他强调信息、激励与机制的作用。就医保治理的政策工具方面,他认为应该推动政策融合、部门协同和监管多元,将健康融入所有政策设计、将质量融入所有部门发展、将共治融入所有主体参与。最后他提出医保治理的实现路径应该是从结构性改革到高质量发展的观点。

沈阳师范大学讲师李宣认为,中日两国均为二元制医保制度,但医疗保障体制不同:中国为混合式医疗供给体制,即由基本医保、大病保险、医疗救助和商业保险组成。日本为单一式医疗供给体制,超过一定额度全部由国家负担。两国的医疗提供体制、医疗负担模式、医药关系、医疗保险基金转移支付模式等均存在差异。

南通市医疗保障局副局长顾忠贤对南通开展的照护保险制度进行了介绍。南通市照护保险具有人口全覆盖、筹资多元化、经办专业化、评定标准化、服务社会化、管理规范化、系统智能化等特点。目前,南通市已形成居家照顾为主、机构服务为辅,;以生活照料为主、以医疗护理为辅;以专业照护公司服务、义工服务、照护津贴、辅助器具服务四位一体的模式。受益人群不断扩大,重度、中度、失智等失能人群都已经纳入照护保险,在120万参保人群中,已通过评定的近1万人。照护机构迅速发展,政府负担的照护津贴以及机构的定点都为照护机构的发展提供了支持。依靠基金支付采用的购买服务促进了照护服务公司的发展。同时,雇佣人员为就业困难群体,带动了就业。义工服务取得成效,实现义工服务的双向互利互惠。监督管理也得到加强。今后,南通市将继续扩大照护保险的覆盖面和受益面,适当提高照护保险补偿率,同时提高照护保险的经办能力。

中国社会保障学会荣誉理事、华东师范大学教授桂世勋以“尽快完善长护险试点方案中的筹资模式”为题进行了发言。他主要就在长护保险方案中参保者个人如何缴费、用人单位如何缴费、财政如何补贴这些问题进行了探讨。首先在个人如何缴费方面,他建议在职职工和退休人员长护险的个人缴费办法最好沿用职工基本养老保险和职工基本医保的个人缴费办法;而至于参加城乡居民基本医保的长护险参保者个人如何缴费,他建议借鉴韩国规定,按城乡居民个人每年缴纳基本医保费为基数,以职工个人缴纳长护保险费占其缴纳基本医保费的比例推算。其次在用人单位如何缴费方面,他建议借鉴德国经验,用人单位按与职工个人缴费的相同比例缴纳长护保险费。最后在政府如何补贴方面,他认为政府财政补助在长护险筹资模式中只能用于两项:一是作为“托底性”补助,二是用于为参加城乡居民基本医保的长护险参保者个人缴费进行“配套性”补助。

日本女子大学教授沈洁从三方面对日本介护保险制度进行介绍,并提出了我国未来发展长护保险的方向及对于日本的借鉴。她指出,日本推行介护保险是为了消除个人的不安、缓解家庭的负担以及解决社会问题。因此,推行介护保险制度具有一定的社会意义,从个人、家庭、社会层面均产生了积极影响。我们需明确,提供介护保险不是消极应对而是积极预防。在未来,介护保险制度政策目标应聚焦于解决老年人养老的实际问题,从总人口极速减少问题中定位老年人介护问题,并且积极应对;改革方向应从“医养分离”回归“医养结合”,老人护理费用负担从身体需求原则转为兼顾经济负担能力原则,引入市场的力量,同时聚焦社区综合护理体系建设。我国要借鉴日本介护保险的有益经验,依据国情预估制度创建时间,学习医养结合的路径选择,同时考虑目标的连续性和公平性。

上海工程技术大学教授史健勇作了以“我国长期护理保险制度的实践与探索”为主题的报告。首先他总结了上海长护险试点现状及问题。根据其调查显示,上海长期护理险制度整体实施效果较好,但是在试点过程中也发生一些问题亟需解决:一是制度设计层面需要明确政策初心和功能定位;二是收支机制方面长护险的缴费和给付需更加多元;三是在配套措施上长护险制度体系要实现部门协同和持续发展。随后他介绍了在实施长期护理保险制度方面值得借鉴的国内外经验。根据他所带领的课题组对上海市的长护险基金的测算,他指出上海市长护险缴费比例在0.1%到0.15%之间较为合理。最后他对长期护理保险的发展提出了几点对策建议:一是优化长护险制度顶层设计,综合考虑制度可持续性;二是完善长护险作为社会保险的制度设计,建立收支机制;三是加大力度推进长护险试点,逐一环节跟踪落实;四是培育长护险供给市场,健全长护险机构监督机制。

东北财经大学教授刘晓梅作了以“长期照护保险制度的脆弱性分析——日本的启示与我国的反思”为主题的报告。首先她界定了长期照护保险和脆弱性的定义,指出了分析探讨长期照护保险脆弱性的必要性。随后她对日本长期照护保险制度的脆弱性进行了详细分析,她认为日本长期照护保险制度面临着财源的可持续性问题、管理问题、服务问题、老人的不安问题、评价的科学性问题 。结合我国情况,她提出了几点启示与反思:一是在制度结构上,制度的统一性和分散性要相结合,中央地方应权责对等、界限分明;二是在在服务层面,要考虑预防的可及性和可行性,配套产业要与长期照护保险协同发展,对照护机构应做功能划分和分级调整以满足老人的不同需求;三是养老、医疗、长护三险种应在各自范围界限下,平稳有序衔接。

长春工业大学教授高春兰指出,应在理论基础上构建护理保险定点机构评估系统模型,选取护理机构评估工具,形成评估指标池,通过专家会议等形式获得护理机构评估结果,并对护理机构评估成果进行应用,即将其应用于对日韩长期护理保险定点机构评估体系和中国养老机构评估体系的比较中。由此可以发现,我国护理服务缺乏专业化、制度化和常态化评估机制;专项评估和等级检查脱节。我国应从日韩评估体系中获取经验:明确护理机构评估主体,评估指标的开发与应用,评估过程的规范化和专业化,对评估结果进行应用。

浙江财经大学教授戴卫东指出要实行长期护理保险的原因一是失能已成为一大社会风险;二是制度路径依赖。他总结了当今我国长护保险试点中存在的问题,包括顶层设计、制度定位、医养结构、筹资来源、待遇标准、支付机制、运行管理、质量监管问题。随后他提出了对政策发展的几点思考:一是长期护理保险势在必行,顶层设计应高瞻远瞩;二是长期护理保险本质上应该独立,依附医疗保险是技术合作的需要;三是医养结合的重点在基层医疗卫生服务,不是简单的“养老机构+医疗机构”;四是长期护理保险筹资渠道需要多元化,但公共财政投入不可缺位;五是待遇标准实行“总额控制+分类指导”的原则,引导社区居家护理为主的方向;六是支付范围上要体现“适度保障”,支付结构上要注意“弱有所扶”;七是明确建制目的,制度建设上才能方向不偏;八是建立相关标准体系应走在前头;九是整合护理资源,多方协作联动。

与会者认为,国家医疗保障局的设置整理了医疗保障领域的管理体制,为深化医保改革提供了有力的组织保障。大家认为,医疗事业发展很快,城乡居民疾病医疗的后顾之忧持续大幅度减轻,但这一制度还存在着诸多问题,重大疾病仍然是城乡居民的沉重负担,因此,深化医保改革的任务还很繁重。与会者强调,我国必须尽快构建起高质量的医疗保障制度,只有让人民的疾病后顾之忧得到切实解除,医疗保障制度才是让人放心的制度,而要实现这一目标,需要认真反思现行制度安排的不足,同时凝聚众智,达成深化改革的共识,促使这一重大制度安排沿着正确的方向稳步迈进。

社会救助分论坛:众专家共议构建高质量救助制度

自动草稿

社会救助分论坛会场

2019年2月24日,在中国社会保障学会主办的第五届全国社会保障学术大会之社会救助分论坛上,来自民政部等政府部门和中国社科院、南京大学、中国人民大学、吉林大学、华东师范大学、中南财经政法大学、西南大学等30多所高校与研究机构的60多人出席会议。其中21位专家学者作了专题报告。民政部社会救助司司长刘喜堂,中国社会保障学会社会救助分会副会长、南京大学教授林闽钢、中山大学教授岳经纶、中国农业大学教授左停先后主持了上午与下午的分论坛。

中国社会保障学会荣誉理事、中国社会科学院唐钧研究员作了题为“从社会保障到社会保护”的发言,社会保护是一个比社会保障更宽泛的概念,可以包括多种多样、正式和非正式的保护方式,并且突出对弱势群体进行支持的政策目标。他通过比较“社会保障”与“社会保护”这两对概念之间的联系与区别,认为社会保护制度通过包括缴费项目和非缴费的财税福利以及社会救助的混合方式来处理相应政策领域中的问题。

南京大学林闽钢教授介绍了国外对中国社会救助的研究情况。他指出,国外文献研究表明,中国城市和农村低保都存在瞄准偏差,但总体表现较好,甚至在跨国比较中也好于大多数类似项目。然而低保制度在减轻贫困方面效果有限,其减贫效果受制于某些个人和家庭特征以及政策因素。同时,低保领取者在实现从福利到工作的转变过程中面临个人、家庭、社区和政策等多个层面的障碍。

华东师范大学钟仁耀教授作了题为“如何正确处理好社会救助的几个关系”的发言,他分析了社会救助的四对关系:一是社会救助与社会保险、社会福利之间的关系,三者之间不协调、不衔接;二是社会救助与脱贫之间的关系,脱贫既然是一种救助项目,脱贫管理与政策主导应该归到民政部门;三是新时代与旧时代之间社会救助的重新定位问题,既是要考虑贫困群体要有尊严感、获得感,也是要考虑社会保障强国相比于社会保障大国应更加体现在待遇标准上;四是经济高速增长与经济低速增长之间如何认识与重新设计社会救助,在经济下行的背景下,不仅不能削减财政在社会救助上的投入,更应该加大财政投入。

中国人民大学杨立雄教授对社会救助立法相关问题进行了探讨。他认为,由于社会救助呈现救助内容多、救助形式不一、救助对象多样等特征,并且社会救助尚处于动态发展的阶段,因此,社会救助立法更适合专项立法。他指出,由于目前救助与扶贫的关系尚未理清,社会救助立法同时还受到精准脱贫进程的影响,需要进一步理清社会救助与扶贫的关系。

中南财经政法大学乐章教授作了题为“社会救助的制度逻辑与立法建议”的发言。他指出,自上世纪九十年代以来,城乡居民最低生活保障制度建设拉开了中国新型社会救助体系重构的序幕,灾害救助和扶贫开发领域的发展不断完善新型社会救助体系内容,而针对流浪乞讨人员、残疾人、孤儿和老人等特殊群体的特殊救助,以及在教育、医疗、住房、法律等领域的专项救助,已经初步形成了社会救助网络格局,是中国特色社会保障制度的一个重要组成。中国社会救助实践进程是与中国近年来经济与社会的快速发展相适应的,其制度结构有其内在逻辑性,不仅需要理论上的诠释和归纳,也需要从法律层面予以规范和巩固。

吉林大学贾玉娇教授就地方民政工作实践展开对社会救助政策的理论阐释。她指出,社会救助具有复杂性和有限性特征。作为社会保障制度的一部分,社会救助制度与其他多项制度同属国家治理体系的一部分,面临着复杂关系和动态变化的环境,其管理具有复杂性。同时社会救助工作在实践中的行为空间极为有限。

西南大学张文教授作了题为“中央与地方财政关系视角下的宋代社会救助问题”的发言。宋代社会救助问题的核心是财政问题,经费缺乏影响了社会救助质量。宋代财政问题受制于中央与地方的财政关系,中央收缴过多,地方自主经费过少。宋代中央与地方财政关系深刻影响会救助问题,中央要求地方承担社会救助责任,地方无力承担。他进而指出宋代社会救助问题在于,转运司与常平司双征收体制造成灾荒救助不匹配,转运司与常平司的监司地位决定了下辖州县迎合上意行政取向,地方上责权不匹配影响到社会保障实效。

天津财经大学焦培欣教授对日本生活救助项目采用的以水准均衡方式测量贫困程度的方法进行了梳理和总结。她认为,借鉴日本的水准均衡方式,我国社会救助项目在贫困测量方式的选择方面,应注意以下五个问题:一是各民族不同生活消费习惯应对问题;二是消费水平的地区差异与城乡差异问题;三是特殊群体个性化需要问题;四是标准制定权限与制定主体问题;五是标准制定与检验所需数据问题。

中国人民大学金炳彻副教授作了题为“韩国社会救助制度的过去、现在与未来”的发言。他指出,2003年起,韩国的国民基础生活保障制度将之前制度中的收入标准和财产标准合并为单一的“收入认定额”标准。从2015年年中开始,韩国保健福祉部每年会确定一个年收入的中位数,作为当年基本生活保障各项目的享受标准的参考。从2019年开始,义务抚养人标准得到改善,更多人会获得基本生活保障的领取资格。随着改革的推进,韩国政府希望能够鼓励受助者通过工作退出救助项目,同时希望能够扩大救助制度的覆盖面,将处于制度边缘但是没有被覆盖的群体纳入进来。

上海政法学院吴鹏森教授提出了社会救助实践中面临的问题。他从上海和安徽农村的社会救助实践出发,指出目前我国社会救助政策存在三方面问题:一是救助标准持续提高,但救助人数逐渐减少;二是救助标准存在较大差异,虽然上海已经实现救助标准的城乡统一,但出现城市居民受助率远低于农村居民受助率的现象;三是社会救助领取存在程序方面的问题。

南京大学严新明副教授作了题为“脱贫攻坚阶段的精准扶贫典型研究——以江苏为例”的发言。江苏省精准扶贫的工作特点主要有7条:一是扎实开展建档立卡,大力推进精准扶贫;二是坚持扶贫到村到户,推动帮扶工作落地见效;三是突出重点片区帮扶,集中力量打歼灭战;四是深化“五方挂钩”机制,凝聚帮扶工作合力;五是加大扶贫资金投入,创新资金使用机制;六是注重区域发展和扶贫开发良性互动,加快苏北全面小康进程;七是在开展扶贫开发工作的同时,进行地方立法,让扶贫开发工作法制化、规范化。

四川大学张浩淼教授对工作福利的形成、概念和实践进行了梳理和总结。她认为,工作福利有特定的适用条件,在我国社会背景下,由于存在救助水平较低、劳动力排斥程度较高的现象,工作福利适用性不高,但可以借鉴工作福利理念和美英两国实践经验,优化我国的就业救助制度,并推进整个社会救助制度的阶段转型。

河北师范大学刘晓静教授作了题为“我国高质量儿童救助体系构建研究”的发言。她指出,目前儿童救助存在多头管理难以提升管理效率、救助体系不健全影响受助儿童生活质量、专门儿童救助制度缺乏使救助水平难以提高的问题,因而需要构建高质量儿童救助体系。高质量儿童救助体系的构建,需要政策先行、资金支持、精神保障、法律护航、关爱支撑、社会助力,也需要高效的组织保障机制、稳定的社会工作人才机制、家庭与学校和谐互动的教育机制、救助的动态调整长效机制、科学的评估机制。

江西财经大学赖志杰副教授基于对天津市的调查,提出了农村特困人员供养的供给侧改革的政策建议。他指出,农村特困人员供养虽然供养标准逐年提升,供养机构硬件环境得到改善,但也存在着供养服务机构服务保障供给不足、供给效果不佳的问题,不能适应农村特困人员的需求。他认为,农村特困人员供养供给侧改革要兼顾集中供养与分散供养,同时对供给内容进行结构性调整,加强服务保障供给。

中山大学彭宅文助理教授作了题为“部门利益、央地关系与中国社会救助改革”的发言。社会救助制度运行中,治理如何影响政策?他指出,理解这一问题可以从两个视角出发,一是部际分工如何影响社会救助制度设计与执行,二是地方治理如何影响社会救助制度设计与执行。他强调,社会救助立法中,治理机制的优化可能比技术方案的选择更关键,要做到治理与政策并重。

华东师范大学余飞跃副教授研究了农村低保福利荣耀的发生机制。通过对典型村庄案例的分析发现,在村庄社会情境下,存在“福利荣耀”现象。基于此,她提出:贫困耻感越强,低保福利荣耀感越强;人际关系联结越紧,福利身份污名与劣等对待污名越弱;认知到福利与个人钱袋越不相关,福利搭便车污名越弱;申请程序严格性与福利荣耀感关系复杂。

四川大学黄国武讲师作了题为“健康贫困视角下我国深度贫困地区健康扶贫长效机制研究”的发言。他指出,深度贫困地区健康扶贫长效发展路径应当从五个方面入手:在理念上,由经济风险化解向健康权利贫困治理发展;在目标上,追求健康促发展,提升健康人力资本的可持续生计能力;在管理上,由一元政府推动向多元协同治理发展;在标准上,由均等服务数量要求向高质健康受益发展;在法制上,由临时政策并行向稳定制度衔接与联动发展。

陕西医科大学王海漪讲师从风险认知、风险偏好角度对健康扶贫机制进行了阐释。她指出,贫困户的内生动力是脱贫的关键,其风险认知和风险偏好决定了其行为模式,从而进一步影响农村健康扶贫效果。基于此,她认为,提高健康扶贫效果需要提升认知、降低信息成本、宣传预防知识、传播健康信念、提高参保意愿。

华北电力大学姚建平教授作了题为“为什么是光伏扶贫?——基于河北省阜平县黑崖沟村的调查思考”的发言。他指出,通过实地调查与案例研究,主要得出以下三条结论:第一,光伏扶贫政策在黑崖沟村脱贫计划中发挥了重要作用,同时也提高了部分农民的家庭收入;第二,光伏扶贫项目促进了集体经济的发展,壮大了公有制集体经济,巩固了国家基本经济政策;第三,作为一种新能源,光伏发电对于环保自然也有着独特的作用。

黑龙江财经学院孙佳副教授讨论了社会救助兜底作用的瓶颈与对策。他认为,我国社会救助制度改革存在社会救助制度二元化、救助观念相对落后、国家财政支撑力度不够、救助渠道存在短板等问题,进而提出了健全社会救助制度模式、规范社会救助资金筹措与管理、健全相关管理制度、保障社会救助制度有法可依等建议。

华东师范大学硕士生邵攀玉作了题为“街头官僚视域下城镇低保政策的执行选择研究——基于2004~2014年我国省级面板数据”的发言。她指出,在社会政策扩张的格局下,城镇低保的享有人数与覆盖率却在缩减。她通过采用省级面板数据与固定效应模型,分析了政策执行环境、经济发展水平、人口年龄结构、政策选择偏好对城镇低保政策效果的影响。

与会者认为,社会救助是整个社会保障体系中的基础性制度安排,肩负着免除全民生存危机的重大使命,构建高质量的社会保障体系必须夯实高质量的社会救助制度。我国社会救助体系经过近20多年来的发展,已经取得了很大成就,从制度层面上已经解决了城乡居民低收入困难群体的基本生活保障问题,但立法滞后,相关部门的配合协调还缺乏有效性,实践中亦存在着不精准等问题,因此,要构建高质量的社会救助制度,还需要进一步提高对制度的认识,并在维护公平的条件下促使制度运行法制化,真正担负起兜住国民生计底线的责任。

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